檔案數(shù)據(jù)開放推進(jìn)路徑探略

陳 展/上海大學(xué)圖書情報檔案系

檔案數(shù)據(jù)開放是“將檔案機構(gòu)收集保存的所有原始數(shù)據(jù)，向公眾開放”[1]。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，檔案數(shù)據(jù)開放不僅是檔案信息化建設(shè)的必然趨勢，也是檔案部門創(chuàng)新檔案服務(wù)的重要舉措。2016年國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，再次將檔案信息化建設(shè)列為重要議題，明確提出“建立開放檔案信息資源社會化共享服務(wù)平臺，制定檔案數(shù)據(jù)開放計劃，落實數(shù)據(jù)開放與維護(hù)的責(zé)任；優(yōu)先推動與民生保障服務(wù)相關(guān)的檔案數(shù)據(jù)開放”[2]。遺憾的是，當(dāng)前檔案學(xué)界對檔案數(shù)據(jù)開放的理論研究落后于實踐工作，對數(shù)據(jù)開放的討論也大多集中在政府?dāng)?shù)據(jù)開放上。在“政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動”進(jìn)程中，檔案部門作為重要的信息管理部門和公共服務(wù)部門，有責(zé)任也有義務(wù)為社會提供高質(zhì)量的檔案數(shù)據(jù)開放服務(wù)。

1 檔案數(shù)據(jù)開放發(fā)展的當(dāng)代趨勢

1.1 開放程度由信息公開向原始數(shù)據(jù)延展深化

我國檔案數(shù)據(jù)開放實踐處于檔案信息公開階段，并未達(dá)到檔案原始數(shù)據(jù)開放存取的程度，檔案部門內(nèi)部所存的大量檔案數(shù)據(jù)以及檔案部門日常工作中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也并未列入檔案數(shù)據(jù)開放范圍。

國外檔案機構(gòu)在推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中發(fā)揮了重要作用。英美兩國“開放的數(shù)據(jù)集以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和通用的數(shù)據(jù)格式發(fā)布在各自國家級的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，即英國的Data.gov.uk.和美國的Data.gov.”[3]。美國國家檔案與文件署（NARA）在國家檔案館網(wǎng)站首頁設(shè)立了針對開放政府計劃的鏈接“Open Government”，公眾可以通過NARA提供的路徑直接下載政府?dāng)?shù)據(jù)，對開放政府計劃添加問題或進(jìn)行編輯并給出反饋[4]。英聯(lián)邦及愛爾蘭檔案與文件協(xié)會、蘇格蘭國家新檔案館、英國埃塞克斯大學(xué)國家數(shù)據(jù)檔案館等檔案機構(gòu)對英國內(nèi)閣辦公室2011年發(fā)布的《促進(jìn)開放數(shù)據(jù)成為現(xiàn)實：公共咨詢》[5]中關(guān)于提升數(shù)據(jù)權(quán)、設(shè)置開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等問題做出了答復(fù)。除參與政策建設(shè)外，英國檔案部門還為政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺提供檔案數(shù)據(jù)支持，自2010年起，英國國家檔案館為Data.gov.uk.提供了近50條檔案數(shù)據(jù)集供公民下載。俄羅斯聯(lián)邦檔案署于2016年發(fā)布《2018年前俄羅斯聯(lián)邦檔案署貫徹和實施開放機制計劃》[6]，提出實施信息透明原則，要求開放27類檔案數(shù)據(jù)集，并明確2016年至2018年每年的數(shù)據(jù)開放指標(biāo)。新西蘭國家檔案館通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺data.govt.nz.發(fā)布4個可用數(shù)據(jù)集，旨在推動檔案數(shù)據(jù)集的可供利用[7]。

檔案數(shù)據(jù)開放的最終目的是實現(xiàn)“任何人對檔案數(shù)據(jù)自由、免費地訪問、獲取、使用和分享”[8]，目前不論是國內(nèi)檔案信息的公開還是英美等國數(shù)據(jù)的開放獲取，都沒有真正實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)特別是原始數(shù)據(jù)的開放。我國積極推進(jìn)檔案“信息化”向“數(shù)據(jù)化”轉(zhuǎn)變，是對未來檔案數(shù)據(jù)開放趨勢的準(zhǔn)確把握。

1.2 政策關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)開放與隱私保護(hù)并重

當(dāng)前我國檔案數(shù)據(jù)開放政策關(guān)注宏觀上的制定與把控，對檔案數(shù)據(jù)開放涉及的具體問題并未做出明確規(guī)定，關(guān)于檔案數(shù)據(jù)開放的相關(guān)法律法規(guī)也并不完善。如在2016年《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）[9]中，關(guān)于檔案數(shù)據(jù)管理的內(nèi)容并未出現(xiàn)相關(guān)說明。以隱私權(quán)的保護(hù)為例，我國法律體系關(guān)于隱私權(quán)的相關(guān)敘述并不包括關(guān)于數(shù)據(jù)隱私權(quán)的內(nèi)容。對于檔案數(shù)據(jù)開放涉及的隱私權(quán)、版權(quán)問題，我國目前還沒有明確的權(quán)責(zé)劃分和開放范圍界定，哪些檔案數(shù)據(jù)涉及個人隱私，應(yīng)保密的檔案數(shù)據(jù)如何加密以保障數(shù)據(jù)安全性，都是值得探討和亟待解決的問題。

國際上已將檔案數(shù)據(jù)開放政策制定的關(guān)注點轉(zhuǎn)移到檔案數(shù)據(jù)開放與隱私權(quán)保護(hù)等具體問題上。法國檔案工作者協(xié)會2018年會圍繞“開放數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)保護(hù)：我們在哪里？”主題，探討檔案數(shù)據(jù)開放與保護(hù)的辯證關(guān)系，思考檔案人員在歸檔、保護(hù)個人數(shù)據(jù)與公開數(shù)據(jù)等工作中應(yīng)扮演的關(guān)鍵角色[10]。美國通過《信息自由法》《陽光下的政府法》《隱私權(quán)法》等一系列完整的個人隱私保護(hù)法律法規(guī)，搭建起數(shù)據(jù)開放和個人隱私保護(hù)的平衡機制[11]，為其他國家關(guān)于隱私權(quán)的法制建設(shè)提供參考。

1.3 開放導(dǎo)向由官方主導(dǎo)向社會需求轉(zhuǎn)變

對于社會公眾來說，公眾對檔案部門已開放的檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容需求較小，且存在獲取難度大、使用技術(shù)要求高等問題，公眾對檔案數(shù)據(jù)的利用需求難以得到滿足。近年來NARA已經(jīng)開始注意到這個問題，在《美國國家檔案與文件署2018—2022財政年度戰(zhàn)略計劃》[12]中明確提出將“公共訪問”作為核心工作，通過提高檔案處理效率加快數(shù)字化進(jìn)程和解決技術(shù)限制，幫助公眾開放獲取海量數(shù)字化檔案資源。以社會需求為導(dǎo)向的檔案數(shù)據(jù)開放能夠幫助不同群體構(gòu)建集體記憶和實現(xiàn)身份認(rèn)同，彰顯檔案數(shù)據(jù)開放工作中的人文關(guān)懷。

2 檔案數(shù)據(jù)開放的影響因素

2.1 國家宏觀政策與相關(guān)法律法規(guī)

要推動檔案數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，需要國家頒布配套政策和相關(guān)法律法規(guī)、開放標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序等。只有政策先行，相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)漸趨完善，后續(xù)數(shù)據(jù)開放才能有序進(jìn)行。國務(wù)院于2015年印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》[13]，從國家高度提出數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)和時間節(jié)點，即“將于2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放門戶”。國家檔案局也抓住檔案事業(yè)發(fā)展新趨勢，在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中明確提出要“制定檔案數(shù)據(jù)開放計劃”；2016年國家檔案局科技項目立項選題指南中也多次提出檔案數(shù)據(jù)開放問題，并將“檔案數(shù)據(jù)開放與維護(hù)的計劃與責(zé)任”[14]納入選題范圍。但是，在2017年和2018年國家檔案局的科技檔案項目立項選題指南中，沒有出現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)管理和檔案數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容。國家宏觀層面上對檔案數(shù)據(jù)開放的關(guān)注度降低一方面是對“檔案數(shù)據(jù)熱”的降溫，有利于檔案界冷靜地對檔案數(shù)據(jù)開放理論進(jìn)行深度思考；另一方面是缺乏宏觀政策性文件指導(dǎo)和支持，不利于檔案數(shù)據(jù)開放的實踐。國家層面是否存在關(guān)于檔案數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計，以及頂層設(shè)計的質(zhì)量是否滿足要求，直接影響檔案數(shù)據(jù)開放是否能順利進(jìn)行；相關(guān)法律體系的完善程度也直接影響檔案數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。

2.2 多元主體檔案數(shù)據(jù)觀念

檔案部門的數(shù)據(jù)觀念直接影響檔案數(shù)據(jù)的采集、管理、分析、利用、開放和檔案部門內(nèi)部再生產(chǎn)，并決定了檔案部門向社會提供檔案數(shù)據(jù)的格式、種類、數(shù)量和質(zhì)量。社會組織的數(shù)據(jù)觀念一方面決定了其能否將自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)向公眾開放和向檔案部門移交，另一方面決定了其能否能夠通過應(yīng)用接口采集檔案部門提供的數(shù)據(jù)并提供再利用。個人檔案數(shù)據(jù)觀念影響個人利用檔案數(shù)據(jù)的方式和途徑，個人對檔案數(shù)據(jù)的認(rèn)識如果局限于電子政務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)或是數(shù)字化的檔案，忽視對電子檔案及其元數(shù)據(jù)的利用，就會導(dǎo)致對檔案的利用僅滿足表層檔案需求，自身的深層檔案需求無法通過檔案部門提供的服務(wù)得到滿足，進(jìn)而導(dǎo)致檔案部門的公信力降低，反過來阻礙檔案部門數(shù)據(jù)開放的開展。

2.3 檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量與檔案數(shù)據(jù)處理技術(shù)

檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量和檔案數(shù)據(jù)處理技術(shù)是決定檔案數(shù)據(jù)開放質(zhì)量的關(guān)鍵因素。檔案數(shù)據(jù)處理技術(shù)的對象主要是電子檔案和元數(shù)據(jù)，檔案部門的檔案數(shù)據(jù)包括存量檔案數(shù)據(jù)和增量檔案數(shù)據(jù)，存量檔案數(shù)據(jù)主要來自現(xiàn)存的電子檔案和檔案數(shù)字化成果，增量檔案數(shù)據(jù)的來源一方面是各業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的各種電子文件，另一方面是檔案部門在日常業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的質(zhì)量會直接影響后續(xù)檔案數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量，低質(zhì)量的檔案數(shù)據(jù)極易在用戶查詢時產(chǎn)生差錯，并在用戶使用過程中產(chǎn)生其他問題，引發(fā)用戶的不滿情緒，甚至產(chǎn)生糾紛?！皩⒆杂脭?shù)據(jù)變?yōu)殚_放數(shù)據(jù)要跨越一道質(zhì)量鴻溝（如同由產(chǎn)品升級為商品），對這種質(zhì)量升級的難度有關(guān)部門應(yīng)有思想準(zhǔn)備?！盵15]開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量升級對資金和技術(shù)都有一定要求，資金是引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的重要物質(zhì)保證，先進(jìn)技術(shù)是檔案數(shù)據(jù)開放質(zhì)量的技術(shù)保證。如何選擇、引進(jìn)、推廣最具性價比的技術(shù)完成檔案數(shù)據(jù)開放，需要檔案部門認(rèn)真思考。

3 檔案數(shù)據(jù)開放的推進(jìn)路徑

3.1 優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)開放頂層設(shè)計

首先，推動頂層設(shè)計。優(yōu)質(zhì)的頂層設(shè)計能夠為法規(guī)政策的執(zhí)行提供保障，并減少試點和重復(fù)實踐的成本。除英美俄外，多個國家或組織都針對數(shù)據(jù)開放制定了相關(guān)政策。如2003年歐盟頒布的《公共部門信息再利用指令》是歐盟各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要驅(qū)動力，2010年丹麥頒布的《開放政府創(chuàng)新策略》和2012年日本頒布的《電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》都從國家戰(zhàn)略高度推進(jìn)了數(shù)據(jù)開放[16]。要進(jìn)一步加強我國檔案數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計，制定長效性、綜合性、指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性的檔案數(shù)據(jù)開放計劃，出臺促進(jìn)檔案數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策，明確檔案數(shù)據(jù)開放平臺、財政資金支持、檔案數(shù)據(jù)技術(shù)人才和管理人才培養(yǎng)等方面內(nèi)容，從國家層面支持檔案數(shù)據(jù)開放工作。

其次，完善檔案數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)今檔案數(shù)據(jù)來源不再單一，檔案數(shù)據(jù)多元形成者和檔案數(shù)據(jù)的易得性使檔案數(shù)據(jù)權(quán)歸屬模糊；個人隱私權(quán)保護(hù)是檔案數(shù)據(jù)開放中一個不容忽視的問題；檔案數(shù)據(jù)開放秩序和公民對檔案數(shù)據(jù)再利用時的檔案數(shù)據(jù)安全問題應(yīng)予關(guān)注。國家在檔案數(shù)據(jù)管理相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)中，應(yīng)圍繞上述檔案數(shù)據(jù)權(quán)、隱私權(quán)、數(shù)據(jù)再生產(chǎn)和數(shù)據(jù)安全等內(nèi)容完善檔案數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律法規(guī)，為檔案數(shù)據(jù)開放提供法律保障。

最后，制定檔案數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范。如英國和德國將開放政府許可OGL（Open Government Licence）作為模型，對公共部門信息提供者的哪些數(shù)據(jù)可以被再利用做了明確規(guī)定，使數(shù)據(jù)開放擁有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，避免數(shù)據(jù)開放和再生產(chǎn)的混亂。

3.2 完善檔案數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)

完善檔案數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)是實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)資源有效整合、改善用戶獲取檔案數(shù)據(jù)服務(wù)體驗的重要路徑。檔案部門要加強對信息基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，引進(jìn)、優(yōu)選和推廣先進(jìn)技術(shù)，設(shè)計檔案數(shù)據(jù)開放平臺，使用RDF、SPARQL與RDFS等語義技術(shù)定期發(fā)布檔案數(shù)據(jù)存儲目錄和數(shù)據(jù)開放政策等相關(guān)信息，并使用HTML5等技術(shù)完善門戶網(wǎng)站建設(shè)。在提供數(shù)據(jù)集的同時提供應(yīng)用程序接口和詳細(xì)元數(shù)據(jù)，使用戶可以更全面地獲得所需檔案數(shù)據(jù)。此外，可建立國家和地方統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)開放平臺，整合各級檔案部門的檔案數(shù)據(jù)，并開發(fā)APP等服務(wù)工具，為用戶提供一站式服務(wù)。

檔案開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量是檔案數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的基礎(chǔ)，也直接影響檔案數(shù)據(jù)的價值挖掘。做到檔案開放數(shù)據(jù)“保量”，就要在相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)下，對用戶需求度高的檔案如涉民檔案進(jìn)行數(shù)據(jù)化和開放，通過云技術(shù)實現(xiàn)用戶在線訪問和下載。做到檔案開放數(shù)據(jù)“保質(zhì)”，就要提高檔案部門的數(shù)據(jù)處理能力，包括數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘能力，在提供元數(shù)據(jù)和高質(zhì)量、低錯誤率的原始數(shù)據(jù)的同時，也針對用戶需求深度挖掘檔案數(shù)據(jù)內(nèi)涵，激活檔案數(shù)據(jù)潛在價值，面向用戶提供檔案數(shù)據(jù)產(chǎn)品和基礎(chǔ)的檔案數(shù)據(jù)處理服務(wù)。

3.3 加強檔案數(shù)據(jù)開放主體合作

檔案部門一要樹立“開放”理念，培養(yǎng)“數(shù)據(jù)”思維。“正視社會信息化進(jìn)程對于文件領(lǐng)域的深刻改變”[17]，結(jié)合歷史條件和特定背景對檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行理解和認(rèn)識，更好地實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的開放。二要轉(zhuǎn)變服務(wù)理念。注重與用戶的互動和用戶信息的反饋，了解用戶需求和開放效果，及時調(diào)整檔案數(shù)據(jù)開放策略。三要進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體及職能劃分。明確各機構(gòu)的職責(zé)和分工，避免出現(xiàn)資源浪費、互相推諉、效率低下的情況。四要強化宣傳教育，提高社會檔案數(shù)據(jù)意識。鼓勵社會參與檔案數(shù)據(jù)的再利用和再生產(chǎn)，帶動社會創(chuàng)新，體現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的社會價值。

社會公眾首先要積極主動參與檔案數(shù)據(jù)開放，如積極參與北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)面向企業(yè)和個人開展的“建議增加的數(shù)據(jù)類型”活動，向檔案部門提出檔案數(shù)據(jù)利用需求，并對檔案部門的數(shù)據(jù)開放服務(wù)予以反饋，與檔案部門形成良性互動和友好交流。其次要提高自身利用數(shù)據(jù)的能力，如數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)處理的能力，從簡單地查詢信息到使用數(shù)據(jù)，再到進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)再生產(chǎn)，讓數(shù)據(jù)真正發(fā)揮出其內(nèi)在價值。

檔案部門、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體間要突破傳統(tǒng)的單向關(guān)系，建立基于檔案數(shù)據(jù)服務(wù)的雙向甚至多向互聯(lián)，在大數(shù)據(jù)時代共同推動檔案數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。