差異與互補(bǔ)：淺議行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督之間的關(guān)系

毛寬橋 張春玲

江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院，江蘇 蘇州 215000

隨著檢察職能的調(diào)整，行政檢察監(jiān)督逐漸成為進(jìn)一步彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的發(fā)力點(diǎn)。在行政權(quán)監(jiān)督體系中，行政檢察監(jiān)督的自身定位和社會(huì)認(rèn)知尚不夠明晰，尤其是監(jiān)察委推行的全覆蓋式監(jiān)察，客觀上必然與行政檢察監(jiān)督產(chǎn)生重疊。為避免出現(xiàn)監(jiān)督重復(fù)或者監(jiān)督缺位，有必要對(duì)檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，在厘清兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立線索移送、案件協(xié)作等機(jī)制，形成監(jiān)督合力。

一、形式上的差異與競(jìng)爭(zhēng)

通過(guò)監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委整合了檢察機(jī)關(guān)和原政府序列監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)督職能，吸收了監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能，而檢察院仍保留對(duì)部分領(lǐng)域行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職能。由于檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的定位不同，行政檢察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督也存在顯著差異。

(一)監(jiān)督范圍有寬窄之分。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督的對(duì)象主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四類(lèi)領(lǐng)域中負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，《監(jiān)察法》將監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員，通過(guò)對(duì)人員的監(jiān)督，間接地達(dá)到了對(duì)所有行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的效果。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)以改進(jìn)工作方式檢察建議的形式突破了限定領(lǐng)域，即便考慮到這種非常態(tài)化的監(jiān)督，行政檢察監(jiān)督的廣度還是要窄于監(jiān)察委監(jiān)督。此外，從監(jiān)督的深度來(lái)講，行政檢察監(jiān)督局限于執(zhí)法監(jiān)督，監(jiān)察委監(jiān)督卻涵蓋了執(zhí)法監(jiān)督、效能監(jiān)督、廉政監(jiān)督等內(nèi)容。

(二)監(jiān)督階段有先后之別。行政檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則，以事中監(jiān)督為例外，即以行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益已經(jīng)造成或者正在造成利益損害為啟動(dòng)監(jiān)督的前提，程序上也要先通過(guò)訴前檢察建議，而后再提起公益訴訟，這是檢察權(quán)審慎謙抑的要求，客觀上卻降低了監(jiān)督的時(shí)效性。而監(jiān)察委的全覆蓋式監(jiān)督，不僅指監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋，還包括監(jiān)督階段的全覆蓋，通過(guò)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，將監(jiān)督關(guān)口前移，抓早抓小、防微杜漸。目前多地監(jiān)察委參與“263”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)或者環(huán)保督察工作，加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，即是通過(guò)提前介入行政執(zhí)法活動(dòng)，以預(yù)防式監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了事前監(jiān)督。

(三)監(jiān)督措施有多寡之異。首先從監(jiān)督過(guò)程中的調(diào)查措施上講，盡管《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)材料，但是并未列舉具體的調(diào)查取證方法，一般僅采取調(diào)閱執(zhí)法卷宗、詢(xún)問(wèn)執(zhí)法人員和相對(duì)人等方式，并不能使用涉及人身或者財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施，在行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員拒不配合時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的懲戒方法。而《監(jiān)察法》中卻賦予了監(jiān)察委詢(xún)問(wèn)、訊問(wèn)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查等多種調(diào)查措施，對(duì)于拒絕、阻礙調(diào)查的還可以責(zé)令責(zé)任人員進(jìn)行改正。其次，從監(jiān)督終結(jié)前的處置措施上講，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或者不作為，檢察機(jī)關(guān)可以向責(zé)任單位作出檢察建議、督促起訴、支持起訴、行政公益訴訟等處置方式，監(jiān)察委則可以向責(zé)任人員作出誡勉談話、政務(wù)處分、問(wèn)責(zé)決定、追究刑事責(zé)任等處置方式，還可向責(zé)任人員所在單位提出監(jiān)察建議。

另外，盡管行政檢察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督并沒(méi)有明確的管轄權(quán)劃分，但是一方啟動(dòng)監(jiān)督程序后，另一方就不宜對(duì)同一機(jī)關(guān)就同一事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)監(jiān)督，否則既造成了監(jiān)督資源的浪費(fèi)，也影響了監(jiān)督活動(dòng)的權(quán)威性，故兩者之間還存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

二、功能上的互補(bǔ)與合作

表面上看，行政檢察監(jiān)督對(duì)公權(quán)力的制約功能要弱于監(jiān)察委監(jiān)督，但是仍有單獨(dú)設(shè)置的必要。從新修改的《行政訴訟法》到近期的《人民檢察院組織法》修訂草案，在頂層設(shè)計(jì)層面上還是認(rèn)可行政檢察監(jiān)督這個(gè)方向。當(dāng)前檢察公益訴訟的受案領(lǐng)域還不能完全滿足保護(hù)社會(huì)公共利益的需要，仍存在很大的拓展余地。在檢察公益訴訟逐步擴(kuò)容的過(guò)程中，行政檢察監(jiān)督也能隨之豐富完善其監(jiān)督范圍和監(jiān)督措施，甚至有可能擺脫對(duì)檢察公益訴訟的依附而單獨(dú)行使。就現(xiàn)階段而言，在監(jiān)督重疊交叉的部分之外，行政檢察監(jiān)督仍然具備監(jiān)察委監(jiān)督所欠缺的優(yōu)勢(shì)，使得兩者形式上的差異與競(jìng)爭(zhēng)之外，還存在著功能上的互補(bǔ)與合作。

(一)監(jiān)察體制改革并未否定多元監(jiān)督的必要性。在監(jiān)察全覆蓋的模式下，涵蓋檢察監(jiān)督的多元監(jiān)督仍然需要保留甚至強(qiáng)化，一方面，監(jiān)察委監(jiān)督不同于原有的行政監(jiān)察，更側(cè)重于對(duì)人監(jiān)督，而非對(duì)事監(jiān)督，難免需要其他監(jiān)督方式進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，比如說(shuō)監(jiān)察委對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程中的濫用職權(quán)或者玩忽職守的，更注重對(duì)公職人員的追責(zé)，而非對(duì)違法行為的糾偏；另一方面，任何權(quán)力都有濫用的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督權(quán)同樣如此，將監(jiān)督權(quán)置于監(jiān)督之下也是法治文明的必然要求，監(jiān)察委自身雖非行政檢察監(jiān)督的對(duì)象，但是從監(jiān)督順序上講，以行政權(quán)力產(chǎn)生致害為介入條件的行政檢察監(jiān)督，客觀上起到了對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督效果的審查作用，也能作為監(jiān)察委未能有效履行監(jiān)督的補(bǔ)救措施。

(二)行政檢察監(jiān)督獨(dú)有的訴訟修復(fù)功能。行政檢察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督都具有糾錯(cuò)功能，可提出建議要求行政機(jī)關(guān)糾正履職方面存在的問(wèn)題。但是行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不采納時(shí)，監(jiān)察建議的強(qiáng)制性只能依賴(lài)行政機(jī)關(guān)的主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是回到了同體監(jiān)督的窠臼，檢察機(jī)關(guān)則可以通過(guò)行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、依法正確履職，以國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。可見(jiàn)，面對(duì)已然產(chǎn)生的損害后果，監(jiān)察委監(jiān)督更多地停留于追責(zé)層面，行政檢察監(jiān)督卻能夠以行政判決的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了具有司法效果的拘束力，責(zé)令行政機(jī)關(guān)以補(bǔ)救措施、限期履行等方式恢復(fù)和補(bǔ)償被損害的權(quán)益。從這個(gè)角度講，行政檢察監(jiān)督更具有剛性，也體現(xiàn)了恢復(fù)性司法的理念。

三、銜接協(xié)作，強(qiáng)化監(jiān)督合力

行政監(jiān)察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督雖然存在不同，但是這種路徑設(shè)計(jì)上的差異反而構(gòu)成了功能互補(bǔ)的基礎(chǔ)，雙方應(yīng)當(dāng)深化協(xié)查協(xié)辦機(jī)制，共同促進(jìn)依法行政、促建法治政府。

(一)線索移送上交流反饋。隨著自偵職能轉(zhuǎn)隸，內(nèi)部線索流轉(zhuǎn)機(jī)制逐漸弱化，檢察機(jī)關(guān)需以主動(dòng)監(jiān)督的理念積極擴(kuò)展線索渠道。監(jiān)察委通過(guò)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、績(jī)效考核等方式全面參與對(duì)行政權(quán)運(yùn)作的監(jiān)督，還廣泛受理對(duì)違紀(jì)違法行為的檢舉控告，能夠有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)督線索方面的短板。雙方應(yīng)建立線索交流反饋機(jī)制，監(jiān)察委查處違紀(jì)違法時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為造成國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損時(shí)，應(yīng)將線索及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟和訴訟監(jiān)督案件時(shí)發(fā)現(xiàn)公職人員違法亂紀(jì)，也應(yīng)將線索及時(shí)移送監(jiān)察委。

(二)監(jiān)督措施上互為保障。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)對(duì)行政檢察監(jiān)督存在認(rèn)識(shí)偏差，不理解、不配合的情況時(shí)有發(fā)生，尤其是改進(jìn)工作方式檢察建議，由于缺少行政訴訟的保障，在行政機(jī)關(guān)抵觸的情況下，監(jiān)督效力更是難以落地。同時(shí)，監(jiān)察委在發(fā)現(xiàn)公職人員濫用職權(quán)或者玩忽職守時(shí)，固然可以通過(guò)監(jiān)察建議要求責(zé)任單位履行職責(zé)，但《監(jiān)察法》沒(méi)有明確監(jiān)察建議的履行期限，在行政機(jī)關(guān)拒不采納時(shí)，也只能通過(guò)主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，很難第一時(shí)間恢復(fù)被損害的權(quán)益。此時(shí)，行政監(jiān)察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督可以成為彼此效力的有力補(bǔ)充。對(duì)行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不配合調(diào)查、不采納建議、不出庭應(yīng)訴或者不履行判決的，檢察機(jī)關(guān)可將情況通報(bào)至監(jiān)察委，對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行處分。監(jiān)察委在查處生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四類(lèi)領(lǐng)域的違紀(jì)違法時(shí)，如果責(zé)任單位對(duì)監(jiān)察建議的整改要求推諉抵制，可以由檢察機(jī)關(guān)及時(shí)通過(guò)啟動(dòng)公益訴訟程序，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促履職、責(zé)任追究。