論長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)地方立法的完善

肖婉琳

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128

一、引言

古建筑是先人智慧的結(jié)晶。作為物質(zhì)文化遺產(chǎn)，古建筑在考古、旅游、文化等多方面的價(jià)值十分突出。近年來(lái)，城市的快速擴(kuò)張，使得大量古建筑消失，帶來(lái)日益加劇的城市特色凋零和旅游資源喪失問(wèn)題。而本應(yīng)針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況細(xì)化、落實(shí)國(guó)家古建筑保護(hù)法律框架和政策導(dǎo)向的地方性法規(guī)，卻一直作用平平，缺少存在感。古建筑作為不可再生資源，今日的保護(hù)遠(yuǎn)比明日的重建更行之有效。摸清當(dāng)下古建筑保護(hù)中存在的問(wèn)題以及古建筑地方立法保護(hù)體系中的不足，已迫在眉睫。

二、長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)沙市作為首批國(guó)家歷史文化名城，歷史悠久，古建筑資源豐富。但是近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，古建筑保護(hù)與快速化城市建設(shè)之間的沖突日益凸顯，古建筑保護(hù)形勢(shì)逐漸變得嚴(yán)峻。筆者認(rèn)為長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)主要存在以下特征以及問(wèn)題：

(一)古建筑拆遷范圍過(guò)濫

近20年來(lái)，長(zhǎng)沙市經(jīng)歷了多輪的造城運(yùn)動(dòng)，每一次老城區(qū)和棚戶區(qū)改造都伴隨著大量古建筑的遷移、重建甚至拆除。僅黃興北路棚戶區(qū)改造一個(gè)項(xiàng)目，就涉及20處不可移動(dòng)文物，最后僅有2處不可移動(dòng)文物得到原址保護(hù)，其余均被遷移或拆除。曾掛牌“長(zhǎng)沙市不可移動(dòng)文物點(diǎn)”的北正街112號(hào)，就因影響地鐵1號(hào)線建設(shè)而在這次改造中被拆除。據(jù)保守估計(jì)，僅2013-2016三年時(shí)間內(nèi)，就有50多條老街、超過(guò)100處不可移動(dòng)文物被拆除，其中甚至包括5處經(jīng)過(guò)長(zhǎng)沙市人大批準(zhǔn)立法保護(hù)的“歷史保護(hù)建筑”?，F(xiàn)代城市形象，應(yīng)具有包容性，不僅應(yīng)包括現(xiàn)代建筑文化，更要包括歷史建筑文化遺產(chǎn)，保存它不是保護(hù)落后面貌，而是保護(hù)昨日文明的積淀，這也恰恰能襯托出現(xiàn)代城市文明的高度發(fā)達(dá)[1]。古建筑保護(hù)進(jìn)程與城市建設(shè)進(jìn)程的不同步，會(huì)打破文化利益與經(jīng)濟(jì)利益的平衡，使得“歷史文化名城”失去它歷史積淀的魅力。

(二)一般性古建筑保護(hù)極度缺乏

我國(guó)實(shí)行的是“國(guó)家+省+市縣”三級(jí)文物保護(hù)單位制度，這一制度主要遵循“精中選精”的古建筑保護(hù)理念，沒(méi)有鋪開(kāi)保護(hù)的范圍。對(duì)于除重點(diǎn)文保單位之外的一般性的古建筑，我國(guó)法律既沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。湖南省共有古建筑類國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位62處(第一-七批)，古建筑類省級(jí)文物保護(hù)單位364處(第一-九批)，但能被列入文保的古建筑畢竟是鳳毛麟角，占絕大多數(shù)的一般歷史建筑、復(fù)合類遺產(chǎn)的保護(hù)鮮少受到關(guān)注，更別提還有大量的未登記古建筑了。一座城市的景觀呈現(xiàn)出的是“面”而非“點(diǎn)”，零星的重點(diǎn)文保古建筑，即使聲名再盛，也無(wú)法僅憑“一樓之力”撐起城市的風(fēng)貌與文化積淀。保護(hù)范圍的過(guò)于狹窄、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格，不利于城市特色形成。因此，不能讓法律只保護(hù)極少數(shù)的精品古建筑，一般性的古建筑也應(yīng)該被視作城市文化傳承中的關(guān)鍵一環(huán)，被納入到法律保護(hù)的體系之內(nèi)。

(三)古建筑開(kāi)發(fā)與保護(hù)優(yōu)先級(jí)的錯(cuò)置

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，喚醒了人們對(duì)商業(yè)價(jià)值追求意識(shí)。然而，商業(yè)價(jià)值是一柄雙刃劍，一方面，它有利于古建筑等文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的開(kāi)展；另一方面，它又使得文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，頻繁出現(xiàn)一些怪異的現(xiàn)象，如重利用輕保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)價(jià)值輕文化價(jià)值等[2]。這也直接導(dǎo)致了古建筑開(kāi)發(fā)與保護(hù)優(yōu)先級(jí)的錯(cuò)置——長(zhǎng)沙太平街是長(zhǎng)沙古城保留原有街巷格局最完整的一條街，內(nèi)有賈誼故居、長(zhǎng)懷井等眾多古建筑遺跡。但經(jīng)過(guò)改造后的太平街只保留了形式上古香古色的建筑風(fēng)格，本質(zhì)上卻已經(jīng)成為五一商圈的組成部分：酒吧、燒烤、KTV紛紛進(jìn)駐，餐飲購(gòu)物占比過(guò)大，使得太平街文化價(jià)值大幅縮水。古建筑的精髓是為人們提供精神文化價(jià)值，而非經(jīng)濟(jì)效益。如果將古建筑的經(jīng)濟(jì)效益視作衡量其價(jià)值的最高標(biāo)準(zhǔn)，忽略其在內(nèi)在的多元價(jià)值，便是本末倒置、舍本逐末?！俺浞直Ｗo(hù)適度利用”、把保護(hù)當(dāng)作開(kāi)發(fā)的前提，才應(yīng)該是古建筑保護(hù)工作的首要原則。

三、長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)地方立法的不足

地方性法規(guī)體系主要包括省級(jí)、市級(jí)地方性法規(guī)。但在實(shí)踐中，地方性法規(guī)沒(méi)有得到足夠的重視，古建筑保護(hù)主要依靠地方政府規(guī)章、甚至是各部門內(nèi)部條例來(lái)管理。不透明的規(guī)范體系容易導(dǎo)致保護(hù)流程的不規(guī)范和隨意性增大，也加大了社會(huì)對(duì)于古建筑保護(hù)監(jiān)督的難度。因此，政府應(yīng)該重視地方性法規(guī)對(duì)于古建筑保護(hù)的獨(dú)特意義。當(dāng)然，地方性法規(guī)體系難以發(fā)揮實(shí)際作用與其本身發(fā)展的不完善是有密切聯(lián)系的。以長(zhǎng)沙市為例，古建筑地方立法主要存在以下不足：

(一)古建筑拆遷管理領(lǐng)域責(zé)任主體資格混亂

古建筑因其特殊的建筑屬性，屬于規(guī)劃、文物、房地產(chǎn)、文化、宗教等多部門的管理交叉區(qū)，拆遷執(zhí)行過(guò)程需要多部門協(xié)調(diào)完成。這種由不同部門分別擔(dān)綱同一內(nèi)容工作的制度合理性差，專業(yè)核心作用也不明顯。出現(xiàn)這種管理資格混亂現(xiàn)象的根本原因是當(dāng)下地方性法規(guī)對(duì)古建筑拆遷過(guò)程中的管理主體資格以及責(zé)任部門缺少明文規(guī)定?！堕L(zhǎng)沙市歷史文化名城保護(hù)條例》在唯一一條涉及古建筑遷移的法條中就提及市規(guī)劃行政管理部門、市建設(shè)行政管理部門、市文化行政管理部門、市人民政府四個(gè)管理主體，且沒(méi)有劃分職權(quán)界限。沒(méi)有拆遷管理“牽頭人”，致使在古建筑拆遷實(shí)踐中，往往是多頭管理和空頭管理并存。若要改善古建筑拆遷管理中的種種不規(guī)范，地方性法規(guī)就有必要通過(guò)立法明確一個(gè)被賦予綜合職權(quán)的管理機(jī)構(gòu)。

(二)一般性古建筑保護(hù)規(guī)范空缺

長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)古建筑保護(hù)都過(guò)于注重“單體保護(hù)”：對(duì)聲名顯赫的重點(diǎn)古建筑傾盡人力物力進(jìn)行修繕，對(duì)街頭巷尾的一般性古建筑就隨意遷移、拆毀。這種“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”的保護(hù)理念是錯(cuò)誤的——城市歷史和文化沉淀從來(lái)不是只靠一座古建筑就能傳承的，古建筑只有在古建筑群中才會(huì)綻放勃勃生機(jī)。一般性古建筑也是有價(jià)值的，它們也應(yīng)該被納入到立法保護(hù)的范疇之內(nèi)。目前長(zhǎng)沙市地方立法在這一領(lǐng)域?qū)儆谕耆瞻祝瑖?guó)內(nèi)其他城市也沒(méi)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，這說(shuō)明人們還沒(méi)有保護(hù)一般性古建筑的意識(shí)。在“國(guó)家+省+市縣”的文保單位制度之外建立一套針對(duì)一般性古建筑保護(hù)的規(guī)范，對(duì)于城市形象、文化傳承、旅游增收等多方面都有著積極的意義。地方立法需要轉(zhuǎn)變目前的古建筑保護(hù)思路，重視一般性古建筑的生存問(wèn)題。

(三)缺乏古建筑專有價(jià)值評(píng)估體系

我們必須承認(rèn)，城市擴(kuò)張的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與古建筑保護(hù)的沖突中，古建筑的犧牲是必然的。那么，如何權(quán)衡古建筑保護(hù)與開(kāi)發(fā)的利弊、如何確定被拆遷古建筑的補(bǔ)償金，就需要一套專門化的古建筑價(jià)值評(píng)估體系。湖南省內(nèi)地方性法規(guī)對(duì)古建筑價(jià)值評(píng)估并沒(méi)有特別規(guī)定。因此古建筑拆遷保護(hù)在實(shí)踐中的做法是：參照同地段的普通建筑，結(jié)合古建筑本身的面積來(lái)估算古建筑價(jià)值，甚至出現(xiàn)過(guò)以房屋過(guò)舊為由壓低古建筑的拆遷補(bǔ)償款的現(xiàn)象。現(xiàn)行評(píng)價(jià)體系只考慮了商業(yè)價(jià)值因素，忽略了古建筑珍貴的文化價(jià)值，其得出的結(jié)論是片面的。如果沒(méi)有適合古建筑的、專門化的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，古建筑就難以取得價(jià)值上的認(rèn)同，大量承載著城市歷史的古建筑被視作“舊房”、“老房”，從而被清理出城市，令人扼腕。古建筑價(jià)值評(píng)估體系的不合理是古建筑保護(hù)地方立法亟待解決的問(wèn)題。

四、加強(qiáng)長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)地方立法的對(duì)策

針對(duì)前文分析的長(zhǎng)沙市古建筑保護(hù)現(xiàn)狀以及古建筑保護(hù)地方立法層面上的缺陷，現(xiàn)提出以下三點(diǎn)古建筑地方保護(hù)立法如何完善的建議：

(一)明確古建筑拆遷過(guò)程中的保護(hù)責(zé)任主體以及各參與部門職責(zé)

對(duì)于古建筑拆遷過(guò)程中的種種亂象，地方性法規(guī)有必要理清古建筑拆遷管理中各類的關(guān)系：一是要通過(guò)地方立法明確古建筑拆遷過(guò)程中的牽頭部門、主要責(zé)任人，二是要讓各參與部門職權(quán)界限清楚，避免出現(xiàn)權(quán)力打架的情況。國(guó)內(nèi)已經(jīng)有部分城市通過(guò)地方性法規(guī)針對(duì)此種亂象嘗試進(jìn)行規(guī)范：云南麗江通過(guò)《云南省麗江古城保護(hù)條例》立法規(guī)定，建立了獨(dú)立主管遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)——“麗江古城保護(hù)管理局”，并在該法中明確了該機(jī)構(gòu)相應(yīng)的管理權(quán)限。麗江古城的這種做法雖已屬于國(guó)內(nèi)先進(jìn)，但在古建筑拆遷這一熱點(diǎn)問(wèn)題上，古城保護(hù)管理局還是沒(méi)有多少話語(yǔ)權(quán)，也沒(méi)有起到理想中“牽頭管理”的作用。因此地方立法應(yīng)更重視獨(dú)立主管遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，給予其足夠的權(quán)限，使之有能力協(xié)調(diào)各方在古建筑拆遷領(lǐng)域內(nèi)的工作，真正成為拆遷過(guò)程中古建筑的“庇護(hù)神”。

(二)出臺(tái)有關(guān)一般性古建筑保護(hù)的原則及方式

一套完善的古建筑保護(hù)體系應(yīng)該使古建筑級(jí)別、重要程度與保護(hù)方法一一對(duì)應(yīng)，而非簡(jiǎn)單地“一刀切”。地方立法對(duì)于重點(diǎn)文保單位古建筑要絕對(duì)保護(hù)，對(duì)于一般性古建筑要采用更靈活的保護(hù)方式，比如梁思成先生提出的“在保護(hù)中利用，在利用中更妥善地保護(hù)”：最理想的方式是將這些古建筑開(kāi)辟為博物館、游覽場(chǎng)所等，其次可在保證文物安全的前提下合理開(kāi)發(fā)，比如改建為服務(wù)場(chǎng)所、辦公場(chǎng)所等。必須強(qiáng)調(diào)的是，利用是為了更好地保護(hù)，因此地方立法對(duì)一般性古建筑利用要從嚴(yán)把握幅度，從利用方案到審核程序，應(yīng)該形成完整的程序規(guī)范。

(三)建立古建筑專有的價(jià)值評(píng)估體系

建立古建筑的價(jià)值評(píng)估體系主要是應(yīng)對(duì)古建筑過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題的挑戰(zhàn)，除此之外，還可以強(qiáng)化人們對(duì)于古建筑價(jià)值的理解，改善部分開(kāi)發(fā)商僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值衡量下知法犯法，故意毀壞古建筑的現(xiàn)狀。首先，地方性法規(guī)應(yīng)評(píng)估我國(guó)文物保護(hù)法所規(guī)定的“歷史、藝術(shù)、科學(xué)”價(jià)值；其次，是古建筑的環(huán)境價(jià)值(自然環(huán)境、人文環(huán)境)；另外，還應(yīng)該考慮古建筑的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即其本身以及附屬物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[3]。國(guó)內(nèi)還有一些學(xué)者認(rèn)為古建筑的生態(tài)價(jià)值也應(yīng)該納入評(píng)估。如果評(píng)估參數(shù)過(guò)于復(fù)雜，難以量化，也可以補(bǔ)充性地采用意愿評(píng)估方式，即通過(guò)補(bǔ)償意愿和支付意愿來(lái)估算古建筑價(jià)值的最大值和最小值。

地方立法制度是我國(guó)立法體系中特色鮮明、不可缺少的一環(huán)。我們有必要抱著嚴(yán)謹(jǐn)、重視、負(fù)責(zé)任的態(tài)度來(lái)研究它、使用它、發(fā)揮它應(yīng)有的作用。地方立法制度在古建筑保護(hù)領(lǐng)域擁有眾多優(yōu)越性，如何擴(kuò)大地方性法規(guī)在古建筑保護(hù)領(lǐng)域的影響力是值得地方政府考慮的。我們必須認(rèn)識(shí)到，古建筑是不可再生的寶貴資源，保護(hù)古建筑是歷史賦予我們的延續(xù)文脈的重任。我們既要發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，也要保護(hù)好文化生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，以給后人精神上的激勵(lì)與啟迪。