淺談環(huán)境地役權(quán)的制度建設(shè)

王逸晨

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050

一、引言

(一)選題背景及其目的

近代以來，由于科學(xué)技術(shù)水平的迅猛發(fā)展，人類在認(rèn)識自然、改造自然方面的能力獲得了極大的提高，人類活動的范圍越來越大。人類征服自然、利用自然，在帶來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)財富不斷豐富的同時，也對自然生態(tài)的破壞到達(dá)了相當(dāng)嚴(yán)重的程度?？v觀當(dāng)今世界，空氣污染、森林退化、水土流失、生態(tài)失衡等環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。若要追溯其根源，可以說環(huán)境問題的出現(xiàn)在很大程度上與人類不合宜的生產(chǎn)、生活活動密切相關(guān)。在通常情況下，人類往往會為了自身短期的經(jīng)濟(jì)利益而去忽視社會或者全人類的整體利益。從更加理性的角度來看，完全放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境是不現(xiàn)實(shí)的；完全舍棄環(huán)境、只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不理智的。唯有在二者之間取得平衡，兼顧環(huán)境資源的生態(tài)價值以及經(jīng)濟(jì)價值，既保證人類正常的生存發(fā)展需要，又保證環(huán)境的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，才是正確的發(fā)展道路。

毫無疑問，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的雙贏，促進(jìn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全人類面臨的一項世紀(jì)難題。當(dāng)我們認(rèn)真反思解決方法時，不難發(fā)現(xiàn)物權(quán)法專注于解決自然資源的經(jīng)濟(jì)價值利用問題，二環(huán)境法則著力解決自然資源的環(huán)境保護(hù)問題，傳統(tǒng)的法律規(guī)制手段在解決經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡問題上存在著一定的弊端，急需創(chuàng)造或者改造出一門兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益的法律制度。面對這樣的難題，源于美國的環(huán)境地役權(quán)制度給了我們很大的啟示。應(yīng)當(dāng)說，結(jié)合生態(tài)環(huán)境的需要，在傳統(tǒng)的地役權(quán)上施加改造與變化，從而實(shí)現(xiàn)物權(quán)的生態(tài)化，這對解決我國當(dāng)今面臨的環(huán)境問題具有重大的意義。

(二)本文的研究思路和方法

本文的研究思路為：首先，建立在對于傳統(tǒng)地役權(quán)的概念、特征的分析上，推出環(huán)境地役權(quán)的概念與特征。其次，在環(huán)境地役權(quán)的概念、特征為基礎(chǔ)上就其在我國的發(fā)展困境進(jìn)行分析。如何，就問題探尋美國為首的國外環(huán)境地役權(quán)制度，以此為啟示，尋找具體的解決辦法。最后，就環(huán)境地役權(quán)的制度方面的設(shè)計提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

二、環(huán)境地役權(quán)概述

(一)地役權(quán)概念解析及其特征

作為最古老的他物權(quán)制度，地役權(quán)制度起源于古羅馬，其歷史悠久、內(nèi)容豐富，雖然古老卻也能夠契合現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。近代以來，地役權(quán)得到大陸法系和英美法系的繼承與發(fā)展。[1]從民法的學(xué)理來講，通常地役權(quán)是指土地上的權(quán)利人，為自己使用土地的便利和自身不動產(chǎn)價值的提高，利用他人的土地的一種權(quán)利。關(guān)于地役權(quán)的具體客體，不同國家或地區(qū)有著不同的規(guī)定。例如臺灣地區(qū)的民法就規(guī)定：“地役權(quán)者，謂以他人土地供自己土地便宜之用之權(quán)?！边@是將地役權(quán)的客體限于土地?！斗▏穹ǖ洹返?37條規(guī)定：“役權(quán)是指為供他人動產(chǎn)的適用或便利而對一個不動產(chǎn)所加的負(fù)擔(dān)?！边@是將地役權(quán)的客體認(rèn)為是不動產(chǎn)。因為我國在原則上堅持土地使用權(quán)的主體與該土地上房屋所有權(quán)的主體必須要一致，所以在我國《物權(quán)法》的156條就規(guī)定了：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己不動產(chǎn)的效益?！盵2]基于此，地役權(quán)的概念可以高度概括為：不動產(chǎn)使用人為提高不動產(chǎn)的效益而使在他人不動產(chǎn)上的設(shè)立的用益物權(quán)。

地役權(quán)屬于用益物權(quán)，在具有用益物權(quán)的同時，也具有著一些自己的特征。第一、地役權(quán)的權(quán)利主體具有廣泛性。地役權(quán)的權(quán)利主體既可以是不動產(chǎn)的所有權(quán)人，也可以是不動產(chǎn)的使用權(quán)人。第二、地役權(quán)的權(quán)利具有從屬性。[3]地役權(quán)必須要依附在他人所有或使用的不動產(chǎn)，在原則上不得與之相分離。第三、地役權(quán)具有不可分性。[4]地役權(quán)作為一個整體而存在，該權(quán)利不可分割，其獲取、變更以及消滅應(yīng)該是其的全部。

(二)環(huán)境地役權(quán)概念解析及其特征

環(huán)境地役權(quán)是將地役權(quán)適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一種新型的法律概念，這是一種在環(huán)境問題凸顯的時代的、對于傳統(tǒng)地役權(quán)的拓展與升華。作為一種用益物權(quán)，傳統(tǒng)意義上的地役權(quán)是為自己不動產(chǎn)效益而利用他人不動產(chǎn)的一種權(quán)利。[5]由此類推，環(huán)境地役權(quán)是指國家、集體、公益組織、企業(yè)為了某種環(huán)境保護(hù)和生態(tài)利益而與土地的實(shí)際權(quán)利人簽署地役權(quán)合同，在限制其土地利用權(quán)、要求其積極作為并且發(fā)揮土地生態(tài)效益的同時，給予其一定的補(bǔ)償?shù)囊环N特殊的地役權(quán)。

環(huán)境地役權(quán)在本質(zhì)上仍然是一種地役權(quán)，但在某些方面具有其特殊性。第一、環(huán)境地役權(quán)在內(nèi)容上具有多樣性，其主體可以根據(jù)具體生態(tài)環(huán)境的需要，由當(dāng)事人雙方自由約定地役權(quán)的內(nèi)容，在做到既能夠利用環(huán)境地役權(quán)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的同時，也能夠做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境價值，以致物盡其所用、地盡其所利、人盡其所需。第二、環(huán)境地役權(quán)具有穩(wěn)定性。環(huán)境地役權(quán)具有物權(quán)的特質(zhì)，即物權(quán)地穩(wěn)定性。環(huán)境地役權(quán)為環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了物權(quán)法的保護(hù)途徑，在某些方面優(yōu)于環(huán)境侵權(quán)制度對于環(huán)境的保護(hù)效果。

三、我國構(gòu)建環(huán)境地役權(quán)制度面臨的困境及其分析

環(huán)境地役權(quán)的出現(xiàn)對于環(huán)境保護(hù)不亞于是一種福音，其帶來的積極的促進(jìn)作用是我們必須去肯定的。但是，不得不指出的是，環(huán)境地役權(quán)在我國仍然處于一種萌芽的狀態(tài)，它尚沒有引起大多數(shù)人的關(guān)注，也缺少相關(guān)法律制度的明確界定，只是作為一種由學(xué)者們所倡導(dǎo)的法律理論。因此，其在我國的具體理論與實(shí)踐中陷入了困境，需要我們?nèi)リP(guān)注和反思，積極尋求解決措施。

(一)理論問題——當(dāng)主體是國家時，是否能夠在自己的土地上設(shè)立環(huán)境地役權(quán)

我國在環(huán)境地役權(quán)的設(shè)立上最有代表性的問題就是：當(dāng)事人是否可以在自己的土地上設(shè)立環(huán)境地役權(quán)。這是針對我國國家作為土地所有人所提出的問題，即“自己地役權(quán)”是否可以成立。因為從環(huán)境地役權(quán)的解釋來說，當(dāng)涉及國家這一特殊主體、在設(shè)置環(huán)境地役權(quán)時，國家既作為土地的所有者，又作為地役權(quán)的持有者。按照傳統(tǒng)地役權(quán)的法理來說，供役地與需役地應(yīng)該歸不同地主體所有。我國《物權(quán)法》規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同的約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地。”由此可見，在我國地役權(quán)的主體上，并沒有明確承認(rèn)“自己地役權(quán)”的合法性。[6]因此，當(dāng)涉及主體是國家時，環(huán)境地役權(quán)是否能夠?qū)嶋H上設(shè)立成為了學(xué)理上不可避免的問題。

(二)實(shí)踐問題——缺少相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)范

環(huán)境地役權(quán)是指國家、集體、公益組織、企業(yè)為了某種環(huán)境保護(hù)和生態(tài)利益而與土地的實(shí)際權(quán)利人簽署地役權(quán)合同，在限制其土地利用權(quán)、要求其積極作為并且發(fā)揮土地生態(tài)效益的同時，給予其一定的補(bǔ)償?shù)囊环N特殊的地役權(quán)。[7]其設(shè)立合同的關(guān)鍵往往就在于雙方是否可以在補(bǔ)償條款上達(dá)成一致。通常情況下，土地實(shí)際權(quán)利人不滿足國家提出的補(bǔ)償措施，而國家卻往往認(rèn)為土地實(shí)際權(quán)利人在漫天要價，雙方常常不歡而散。以生活中常見的政府拆遷工作為例，我們可以看到，近年來由于政府拆遷在補(bǔ)償金上與老百姓沒有達(dá)成一致，造成“釘子戶”、強(qiáng)拆現(xiàn)象等一幕幕丑劇。事實(shí)上，當(dāng)環(huán)境地役權(quán)設(shè)立時，雙方因為補(bǔ)償條款發(fā)生沖突時，也難免會造成不良等后果。因此，建立良好的談話平臺，制定一套合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。

四、國外環(huán)境地役權(quán)的制度考察及其啟示

現(xiàn)代意義上的環(huán)境地役權(quán)起源于美國1981年的《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》。放眼整個世界，經(jīng)過30年左右的發(fā)展，作為一種新型的保護(hù)環(huán)境的手段，環(huán)境地役權(quán)已經(jīng)逐漸受到諸多英美法系和大陸法系國家的普遍關(guān)注和具體運(yùn)用。但在我國，環(huán)境地役權(quán)仍然是一種新興的法律學(xué)說，既沒有得到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，也欠缺相應(yīng)的法律法規(guī)。作為環(huán)境地役權(quán)的處女地，其是否能夠符合我國環(huán)境保護(hù)方面的具體實(shí)際、發(fā)揮其真正的效益，又是否能夠由我國法律體系移植、吸納，這是我們不得不要去考慮地問題。因此，為了我國法律制度進(jìn)行相關(guān)制度的建設(shè)與引進(jìn)，對于外國環(huán)境地役權(quán)制度的立法和實(shí)踐方面的考量與審慎是必不可少的。

(一)國外環(huán)境地役權(quán)的制度建設(shè)——以美國為例

工業(yè)革命以來，人類大大的加大了對于自然資源的索取力度，超過了大自然本身的恢復(fù)速度，造成了生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。面對這一日益嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，美國開始探尋環(huán)境法規(guī)制以外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)手段，環(huán)境地役權(quán)就誕生于這樣的大環(huán)境之中。從1981年逐漸發(fā)展到今天，美國環(huán)境地役權(quán)已經(jīng)成為一套完整的法律制度。美國環(huán)境地役權(quán)主要側(cè)重于對于土地資源方面的保護(hù)，其運(yùn)行程序分為以下幾個步驟：1.確定位置。對與生態(tài)環(huán)境惡劣、亟需保護(hù)的區(qū)域進(jìn)行調(diào)研勘探。2.衡量得失。政府或者公益組織綜合考量設(shè)立環(huán)境地役權(quán)的成本與收益。3.雙方洽談。政府或公益組織就環(huán)境地役權(quán)的內(nèi)容、補(bǔ)償措施與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商洽談，達(dá)成一致。4.監(jiān)督機(jī)制。美國在設(shè)立環(huán)境地役權(quán)時，充分利用其健全的信托機(jī)制，監(jiān)督土地權(quán)利人的實(shí)際行為。

(二)國外環(huán)境地役權(quán)的制度對于我國的啟示

必須要指出的是，環(huán)境地役權(quán)的設(shè)立對于我國環(huán)境保護(hù)方面具有積極意義。目前，我國在保護(hù)環(huán)境方面主要采用環(huán)境保護(hù)法輔之以行政手段，較之于運(yùn)用環(huán)境地役權(quán)，其出現(xiàn)了死板、固化與教條式等特征，而且這種“一刀切”的方法對于土地實(shí)際權(quán)利人很容易造成不利的影響，對于生態(tài)環(huán)境的實(shí)際治理容易出現(xiàn)“指標(biāo)化”“政績化”等不良影響，往往收益甚微，耗資巨大。反觀環(huán)境地役權(quán)，既能夠做到因地制宜、治理環(huán)境，綜合衡量多種社會因素，考慮成本收益，在保護(hù)環(huán)境的同時，兼顧了土地權(quán)利人的利益，做到了環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。因此，環(huán)境地役權(quán)最為一種更能夠帶來更好法律效果的法律制度，可以考慮引進(jìn)和移植。

五、我國環(huán)境地役權(quán)的制度設(shè)計

(一)在《物權(quán)法》上明確環(huán)境地役權(quán)制度

目前，環(huán)境地役權(quán)在我國仍然作為一種法律理論而存在，想要切實(shí)實(shí)施，就需要法律制度的承認(rèn)與設(shè)立。環(huán)境地役權(quán)在其定義上來說是一種特殊的地役權(quán)，因此其規(guī)范調(diào)整應(yīng)當(dāng)由我國《物權(quán)法》來進(jìn)行。作為調(diào)整物的歸屬與利用關(guān)系的法律，《物權(quán)法》理應(yīng)與時俱進(jìn)。當(dāng)前國際情形下，“地役權(quán)的生態(tài)化”成為一種大勢所趨，我國《物權(quán)法》理應(yīng)反映社會現(xiàn)實(shí)，做出相應(yīng)的調(diào)整，加大改革力度?！段餀?quán)法》可以在地役權(quán)的內(nèi)容上入手，豐富其理論，目前環(huán)境地役權(quán)的概念，

界定其適用范圍，使其契合實(shí)際，能夠真正用來解決問題。

(二)建立完整的監(jiān)督機(jī)制

為了達(dá)成相應(yīng)生態(tài)保護(hù)的預(yù)期效果，環(huán)境地役權(quán)對于土地權(quán)利人的實(shí)際行為的要求更加嚴(yán)格。這也就要求在地役權(quán)的設(shè)立之后需要建立起健全的監(jiān)督機(jī)制，對于土地權(quán)利人的實(shí)際行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和規(guī)范。監(jiān)督機(jī)制的建立就面臨著需要建立起一套嶄新的監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督的條例和標(biāo)準(zhǔn)，且要克服其在具體實(shí)施中出現(xiàn)的一系列問題，例如工作人員的薪資問題、是否出現(xiàn)貪污行為等等，以此來保證環(huán)境地役權(quán)的實(shí)際效果。