環(huán)境民事公益訴訟主體資格之立法掣肘與破解

王 敏

江蘇省淮安市中級人民法院，江蘇 淮安 223001

一、環(huán)境民事公益訴訟主體資格之實踐考察

(一)環(huán)境民事公益訴訟主體資格之特點呈現(xiàn)

1.環(huán)保等社會組織逐步成為主力軍。自新環(huán)境保護法實施以來，全國法院受理的環(huán)境民事公益訴訟大都由環(huán)保等社會組織提起。如江蘇省無錫市中級人民法院于2009年7月立案審理的中華環(huán)保聯(lián)合會等訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染公益訴訟案，是我國首例環(huán)保組織被法院認(rèn)定為具有原告資格的案例。

2.檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟的發(fā)展中成績斐然。在現(xiàn)行民訴法實施之前，廣東、浙江等多地檢察機關(guān)已對環(huán)境民事公益訴訟不斷進行了嘗試。2015年7月全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在個別區(qū)域展開測試，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟更加名正言順。

3.公民個人對該訴訟的推動起到了重要作用。即使現(xiàn)在公民個人的環(huán)境民事公益訴訟主體資格未獲法律認(rèn)可，但公民個人的力量不容小覷，推動了環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展，為法律的完善提供了空間。

(二)環(huán)境民事公益訴訟主體資格之問題呈現(xiàn)

一是國家機關(guān)主體資格不明?，F(xiàn)行民訴法對“法律規(guī)定的機關(guān)”具有環(huán)境民事公益訴訟的主體資格規(guī)定較為原則，具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)條件亟待確立。新環(huán)境保護法僅對社會組織的地位予以明確，對檢察機關(guān)和環(huán)保機關(guān)是否屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”未置可否。基于審慎的態(tài)度，我國就檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟進行了試點，但仍有很大爭議。

二是社會組織主體資格限制過嚴(yán)。目前我國環(huán)保組織提起的公益訴訟情況不佳，與法律對其資格限制過嚴(yán)不無關(guān)系，真正具有五年以上從事環(huán)境保護公益活動的社會組織很少。從新環(huán)境保護法實施情況看，雖然符合條件的環(huán)保組織有700家上下，真正提起公益訴訟的卻不足10%。

三是公民個人主體資格被排斥。民事訴訟法第五十五條明確排除了公民個人的環(huán)境民事公益訴訟主體資格。從我國現(xiàn)階段情況看，因公民素質(zhì)參差不齊，為避免濫訴和浪費司法資源，否定公民個人的民事公益訴訟主體資格有一定的合理性。但因公民系個人利益的維護者，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利不只是實際要求的需要，也是公民環(huán)境權(quán)和訴訟權(quán)的主要實質(zhì)。

二、環(huán)境民事公益訴訟主體資格之域外借鑒

公益訴訟制度起源于十二世紀(jì)的古羅馬時期，目的是維護社會公共利益。現(xiàn)如今，大陸法系和英美法系國家均建立環(huán)境公益訴訟制度，域外對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定寬嚴(yán)不一。如大陸法系國家規(guī)定檢察院等國家機關(guān)和相關(guān)公益團體可以提起公益訴訟和團體訴訟，但原則上公民個人不具有主體資格；英美法系國家則規(guī)定較為寬松，檢察院、公民個人、企業(yè)以及公益團體均具有主體資格。

美國是最早確立此制度的國家，研究也較為成熟。美國對環(huán)境公益訴訟又稱為公民訴訟，即每個公民均可對有損環(huán)保權(quán)益的舉動申請起訴。該制度起始自1970年的《清潔空氣法》，之后的《海洋傾瀉法》、《資源保護和恢復(fù)法》等環(huán)保法律都規(guī)定公民個人可以自己名義對有違環(huán)境保護的行為提起訴訟，但需證明其與案件具有利害關(guān)系。

印度是最早引入并建立該制度的發(fā)展中國家，未對主要訴訟人做限定，所有公民和社會團體都可以提起訴訟，而且法官擁有較大的自由裁量權(quán)。但環(huán)境公益訴訟的主體須誠信、善良，不可因為個人好處抑或政事企圖等理由而進行起訴。

日本的該訴訟模式屬于公眾訴訟，帶有行政訴訟的性質(zhì)，限制較嚴(yán)。原告主體資格的確定需符合生態(tài)環(huán)境受到了實際損害和損害是受法律所保護的兩個標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)有多個當(dāng)事人與案件具有利害關(guān)系時，可以選出一人或數(shù)人代表全體人員的利益參與訴訟，法院的判決名義上是對訴訟參與人作出，但對所有與案件有利害關(guān)系的當(dāng)事人均具有法律效力。

英國法律規(guī)定，總檢察長可以代表公眾阻止公共利益的受損，任何個人均不具備該權(quán)利。后傳統(tǒng)的檢察長制度亦在實踐中予以改變，環(huán)境公益訴訟的主體得以放寬，遭受公益損害的當(dāng)事人或檢察官均可以提起訴訟。

三、環(huán)境民事公益訴訟主體資格之困境破解

(一)放寬社會組織之資格條件

司法實踐中對社會組織的涵義理解較為狹隘，社會組織的定義應(yīng)從以下方面加以解釋。首先，不要固執(zhí)限制它的類別、種類，群眾集體、民眾籌資興辦非企業(yè)單位以及基金會等均可認(rèn)定為《環(huán)境保護法》規(guī)定的社會組織。其次，“維護社會公共利益”不能僅從章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍的文字表述中予以辨別，應(yīng)該從“維護社會公共利益”內(nèi)在詳細研究是不是真正保護大眾權(quán)益，是不是切合綠色環(huán)保、節(jié)約能源、降低能源消耗、減少污染物排放、愛護自然等理念，是不是和環(huán)境保護緊密相關(guān)。再次，“專門從事環(huán)境保護公益活動”應(yīng)作廣義理解，不僅局限于常見的植樹造林、修復(fù)環(huán)境等環(huán)境保護公益活動，還應(yīng)包括參加與環(huán)保有關(guān)的學(xué)術(shù)問題的研討、宣傳培訓(xùn)等有利于促進全社會樹立環(huán)保意識、增強環(huán)保理念的活動。第四，“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年”要從社會組織具體從事環(huán)?；顒又掌鹚?，而非從社會組織登記之日起算。第五，只有社會組織因從事業(yè)務(wù)活動受到行政、刑事處罰的，才能認(rèn)定違法記錄，若非因其從事的業(yè)務(wù)活動而受到處罰或社會組織的人員受到處罰，則均不能認(rèn)定為社會組織的違法記錄。

(二)肯定國家機關(guān)之訴訟資格

1.確認(rèn)環(huán)保機關(guān)之主體資格。環(huán)保機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，既可以促使其依法積極行政，也可以彌補其行政手段的不足。對于環(huán)保機關(guān)的具體范圍則可以由單行法律予以明確，具備環(huán)境行政監(jiān)督管理的如國土、林業(yè)、水資源等環(huán)保機關(guān)均應(yīng)具備環(huán)境民事公益訴訟的主體，對其職責(zé)管理范圍內(nèi)相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)行為提起環(huán)境民事公益訴訟。

2.確認(rèn)檢察機關(guān)之主體資格?！稒z察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定了測試區(qū)域的檢察機關(guān)允許提起環(huán)境民事公益訴訟，如今測試限期已到，立法機關(guān)可以依據(jù)測試結(jié)果，確認(rèn)檢察機關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟主體資格，對程序規(guī)則進行構(gòu)建，確認(rèn)檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中訴訟對象的無主性、目的的純公益性和角色定位的填補性，解決檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的主體地位不明、角色定位沖突等方面的問題。

(三)適時賦予公民個人之主體資格

隨著公益訴訟制度的進一步發(fā)展和成熟，主體資格范圍應(yīng)逐步放寬，借鑒域外經(jīng)驗，將公民個人確定為環(huán)境民事公益訴訟的主體將成為必由之路和應(yīng)然選擇。但只有在有關(guān)機關(guān)和社會組織力所不能及，無暇兼顧或不積極主動時，公民個人才能提起環(huán)境民事公益訴訟，于此可防止公民將其作為謀取個人利益的手段。這就要求公民在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，必須以合適的方式告知有關(guān)機關(guān)和社會組織，若有關(guān)機關(guān)和社會組織在一定時間內(nèi)未采取行動，公民個人才可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但具體的程序構(gòu)建和防止濫用訴權(quán)的措施規(guī)制仍需進一步研究。