我國消防救援體制轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的問題與對策

楊詩萱

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、我國消防救援體制現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)型的意義

始于1965年的現(xiàn)役消防體制，公安消防部隊系中國人民武裝警察部隊序列的一個警種，是公安機(jī)關(guān)的重要職能部門，享受解放軍的同等待遇[1]。它既是武警現(xiàn)役部隊，又是消防行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有雙重主體身份，法律地位模糊不清。接受地方政府和中央軍委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)負(fù)著公安消防保衛(wèi)和社會搶險救援的雙重職能；人員配額為國家兵役編制，人員工資服裝生活費由國防經(jīng)費支出，所需消防車輛及裝備器材等消防業(yè)務(wù)經(jīng)費由所在地方財政開支，未能建立起高效統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制[2]。2018年3月21日，中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，公安消防部隊不再屬武警部隊序列，成建制劃轉(zhuǎn)應(yīng)急管理部[3]。這是黨中央適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出的戰(zhàn)略決策，是立足我國國情和災(zāi)害事故特點、構(gòu)建新時代國家應(yīng)急救援體系的重要舉措[4]。其對于健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，防范化解重大安全風(fēng)險，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力具有重大意義。

二、消防救援體制轉(zhuǎn)型中存在的問題

(一)消防部門的性質(zhì)及法律地位問題

新組建的應(yīng)急管理部消防隊伍是把原消防部隊從武警部隊剝離，并與安全生產(chǎn)等專業(yè)應(yīng)急救援隊伍一并作為常備應(yīng)急骨干隊伍，承擔(dān)救災(zāi)救助工作，還要針對各種特殊災(zāi)害，打造出若干個特勤隊、攻堅組、專業(yè)隊，成為現(xiàn)代化、專業(yè)化、職業(yè)化的綜合應(yīng)急救援主力軍和國家隊，來滿足各種復(fù)雜的特殊災(zāi)害救援的需要。這支隊伍，脫離了武警和公安，是否還屬于警察體制？必須明確它的性質(zhì)和法律地位。

(二)消防救援相關(guān)法律制度不健全

第一，應(yīng)急法律法規(guī)不健全。憲法對應(yīng)急管理救援制度沒有明確規(guī)定；應(yīng)急救援法律之間的沖突現(xiàn)象有待清理，各部門出臺的政策沒有有效地銜接，存在一定的重疊和空白，各省市制定的規(guī)范尚不成熟，需要國家層面的法律進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)；法律規(guī)定內(nèi)容抽象，可操作性不強(qiáng)。

第二，消防榮譽(yù)制度不健全。已設(shè)立的消防救援銜有利于消防榮譽(yù)制度的發(fā)展，但僅僅依靠這一點還不夠。

第三，監(jiān)督機(jī)制不健全。已經(jīng)出現(xiàn)法律執(zhí)行不到位、行政越權(quán)和濫用、權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全、法律責(zé)任(行政、民事、刑事)不清等情況。

(三)消防救援人員錄用問題

第一，消防應(yīng)急救援人力資源不足，專業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)以及在社會招聘消防員如何保障專業(yè)性。

第二，志愿消防員如何招錄與管理及待遇問題。

(四)消防救援隊伍的職權(quán)范圍不清晰

消防部門參與滅火之外的應(yīng)急救援活動職權(quán)范圍不清晰，易產(chǎn)生矛盾和法律糾紛。

三、建議與對策

(一)明確消防救援組織的性質(zhì)及其作為國家應(yīng)急救援的主力軍、國家隊的法律地位

根據(jù)我國災(zāi)害事故多發(fā)、頻發(fā)的特點，2018年10月18日，中辦、國辦印發(fā)《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》，明確要組建國家綜合性消防救援隊伍，堅持從國情出發(fā)，建設(shè)中國特色應(yīng)急救援主力軍和國家隊，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色安全管理體制，從而健全公共安全體系[5]。

這次改革的亮點在于整合資源和力量新組建一個一級管理的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制，走“大安全”“大應(yīng)急”部委制，這也是主要發(fā)達(dá)國家的普遍做法。應(yīng)急管理部及消防救援局成立后，也方便與社會力量、民間救援、國際救災(zāi)力量直接對接，有利于我國對外緊急救援工作和實施人道主義救助，這將極大提高救援效能。

作為國家應(yīng)急救援的主力軍、國家隊，在救援過程中，必須具備如指揮交通、調(diào)動全國先進(jìn)設(shè)備和應(yīng)急物資、臨時警戒、沖突處置、指揮其他救援力量、承擔(dān)各種災(zāi)害和事故的應(yīng)急救援任務(wù)、災(zāi)害現(xiàn)場調(diào)查及事故責(zé)任追究處理等特權(quán)和職能。因此，消防救援部門雖然脫離了公安和武警，但法律地位上，它必須屬于行政法律關(guān)系的主體，應(yīng)具備國家強(qiáng)制職能，屬于消防救援警種，內(nèi)部人員編制應(yīng)當(dāng)屬于人民警察序列，即人民消防警察，相同于國家安全警察、法院檢察院司法警察、司法監(jiān)獄警察等，以減少救援過程中的沖突和糾紛。

(二)完善消防救援相關(guān)法律制度

第一，盡快完善消防立法、制定應(yīng)急救援法。在憲法中對應(yīng)急救援加以規(guī)定，同時盡快制訂《中華人民共和國應(yīng)急救援法》，將已有的分散的法律制度統(tǒng)一于一體，對應(yīng)急救援法律建設(shè)的基本原則、緊急情況下的特殊行政程序規(guī)范、社會組織及個人參與應(yīng)急救援、對公民、社會、企業(yè)及消防部門的責(zé)任和義務(wù)，志愿消防在應(yīng)急救援體系的法律規(guī)范、消防員的福利、工時制度、退休年齡等基本問題予以明確，增強(qiáng)其執(zhí)法力度。

改制以后消防救援隊伍將失去軍隊化管理的優(yōu)勢，可以參考?xì)W美國家的做法，制定科學(xué)合理的制度設(shè)計指揮架構(gòu)，比如在標(biāo)準(zhǔn)化指揮體系里設(shè)置安全官，出警后進(jìn)行災(zāi)情偵查，明確是否適合救援。另外需明確緊急避險權(quán)實行的條件，如遇到符合緊急避險條件的危險情況，消防員有不實施救援的權(quán)利等。

第二，健全消防榮譽(yù)制度。我國應(yīng)參照俄羅斯的國家榮譽(yù)制度，建立適合我國國情的消防救援榮譽(yù)制度，同時建立符合職業(yè)特點的表彰獎勵制度，讓消防救援人員繼續(xù)享受國家和社會給予武警部隊和公安干警的各項優(yōu)待，以政治上的特殊關(guān)懷，激勵廣大消防救援人員許黨報國、獻(xiàn)身使命[6]。

消防武警部隊整體轉(zhuǎn)制后，為了更好地銜接，我國參照軍銜、警銜的做法，設(shè)立消防救援銜，明確對在執(zhí)行消防救援任務(wù)或其他工作中做出重大貢獻(xiàn)、德才表現(xiàn)突出的可以提前晉升，突出消防救援銜的激勵功能，使消防救援成為社會尊崇的職業(yè)。

第三，增強(qiáng)消防及應(yīng)急救援執(zhí)法的透明度，形成完善的消防執(zhí)法監(jiān)督體系(公眾消防評價、媒體網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督等)，健全公共危機(jī)治理責(zé)任機(jī)制。

(三)完善人員錄用與管理規(guī)則，建強(qiáng)消防救援專業(yè)隊伍

第一，消防救援是和平年代最危險的工作之一，首先必須從工資、住房、子女入學(xué)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、個人發(fā)展等方面大幅度提高消防員的待遇和社會地位，讓消防員成為全社會普遍羨慕的職業(yè)，吸引更多的優(yōu)秀青年獻(xiàn)身消防事業(yè)，為消防救援隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化奠定基礎(chǔ)。

按照不低于或高于軍隊干部的工資福利確定消防救援人員待遇，制定更為嚴(yán)格的職業(yè)消防員錄用規(guī)則。今年，應(yīng)急管理部將首次面向社會公開招錄3萬名消防員，2月底報名結(jié)束后，將進(jìn)行資格審查，體格檢查、政治考核、體能測試和崗位適應(yīng)性測試、心理測試和面試，公示，入職培訓(xùn)等環(huán)節(jié)。首次招錄工作結(jié)束后，將認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗做法、健全完善工作機(jī)制，9月份將采取“直通車”的方式，專門組織招錄軍隊退役士兵，這項工作初步考慮在9月份軍隊士兵退伍季開展。這是我國消防救援隊伍職業(yè)化和專業(yè)化的開端，應(yīng)盡快建立相應(yīng)的消防員退出機(jī)制。

第二，強(qiáng)化消防救援人員專業(yè)培訓(xùn)，建立消防學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)，提升消防員的社會地位，保證消防救援人員專業(yè)素質(zhì)，建強(qiáng)消防救援專業(yè)隊伍。

組建應(yīng)急管理(消防安全)大學(xué)。國家層面組建“中國應(yīng)急管理(消防安全)大學(xué)”，地方建立高等職業(yè)教育類型的應(yīng)急管理(消防安全)學(xué)校，分別承擔(dān)國家或地方的應(yīng)急管理(消防安全)干部和技術(shù)人員的教育訓(xùn)練任務(wù)，解決我國應(yīng)急消防隊伍理論素養(yǎng)不足，無法應(yīng)對復(fù)雜的災(zāi)害情況。2018年10月29日，中國消防救援學(xué)院掛牌成立，對于構(gòu)建消防救援高等教育體系、培養(yǎng)造就高素質(zhì)消防救援專業(yè)人才具有重要意義。

組建國家“應(yīng)急管理(消防安全)科學(xué)研究院”，下設(shè)若干研究所或分院，承擔(dān)國家或地方的災(zāi)害事故防治科學(xué)的研究和監(jiān)測任務(wù)。

第三，發(fā)展志愿消防員，逐步推動職業(yè)消防員與志愿消防員相結(jié)合，建立符合消防救援職業(yè)特點的保障機(jī)制，解決消防應(yīng)急救援人力資源不足問題。

改制前中國現(xiàn)役消防員隊伍約有16萬人，約占我國人口的萬分之一點二。而發(fā)達(dá)國家消防隊伍的比例基本保持在萬分之二十左右。有的城市甚至更多，例如，美國紐約市人口830萬，消防隊伍就有1.5萬人。按歐美國家消防員的配置比例，單靠政府財政很難負(fù)擔(dān)，只能靠政府主導(dǎo)加上社會各界參與，形成合力。法國有25萬消防員，80%志愿消防員，與職業(yè)消防員進(jìn)行同等強(qiáng)度訓(xùn)練，以獲得資格認(rèn)證，出現(xiàn)災(zāi)情的時候，在周圍3公里范圍內(nèi)便可收到救援指令。我們也可以仿照歐美國家的做法，推行志愿消防員制度。

在中國也有企業(yè)消防員存在，一般分為兩種情況：一種是為石油化工、民航、軍工等危險化學(xué)品行業(yè)提供消防員服務(wù)的企業(yè)消防員；另一種是地方消防站點向社會招聘的合同制消防員。我們應(yīng)加強(qiáng)對他們的教育培訓(xùn)，作為消防救援隊伍的有力補(bǔ)充。

(四)明確消防救援部門的職權(quán)范圍

消防隊伍在俄羅斯、德國、法國作為主要應(yīng)急救援力量，擔(dān)負(fù)著消防、救護(hù)和民防三位一體的應(yīng)急救援任務(wù)[7]。我國2018年組建了中華人民共和國應(yīng)急管理部，下設(shè)國家綜合性消防救援隊伍——消防救援局，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的綜合救援職責(zé)。除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，還要參加以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坰塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件[8]。

按照應(yīng)急救援主力軍、國家隊定位，適應(yīng)“全災(zāi)種大應(yīng)急”任務(wù)需要，通過對數(shù)次重大災(zāi)害事故應(yīng)急處置的分析研判，除了常規(guī)的救援裝備外，還需為這支隊伍配備一些針對性強(qiáng)、專業(yè)性高的特種裝備。同時還應(yīng)組建地震、山岳、水域、空勤專業(yè)救援隊及一批跨區(qū)域機(jī)動救援力量，需要組建國際救援專業(yè)隊伍。需要密切與軍隊有關(guān)部門合作，規(guī)范社會力量有序參與救援行動。

消防救援涉及多項業(yè)務(wù)，部門多、行業(yè)多，應(yīng)該建立戰(zhàn)勤保障機(jī)制。要對現(xiàn)有資源進(jìn)行優(yōu)化整合，擴(kuò)大救災(zāi)物資儲備種類和數(shù)量，推進(jìn)分災(zāi)種、分區(qū)域的應(yīng)急物資保障中心建設(shè)，形成“標(biāo)準(zhǔn)配置、精確管理、模塊儲運”的國家、省、市搶險救災(zāi)物資儲備布局，建立鐵路、公路、水運、航空應(yīng)急調(diào)運與配送機(jī)制，保障救災(zāi)行動的高效開展，真正展現(xiàn)“大應(yīng)急”格局。

(五)加強(qiáng)消防知識科普工作

第一，提高民眾的消防意識，創(chuàng)建濃厚的消防管理社會化氛圍。由于我國民眾的消防意識較弱，消防管理社會化機(jī)制不完善，企事業(yè)單位及民眾的消防觀念比較狹隘，導(dǎo)致很多單位與團(tuán)體進(jìn)行的消防演練無法取得應(yīng)有的效果。很多單位的消防通道被隨意占用，很多消防設(shè)備被隨意損壞或者被覆蓋。面對消防工作日益嚴(yán)峻的形勢，必須通過消防科普宣傳，提高民眾的消防意識。

第二，組織消防員進(jìn)校園進(jìn)行科普。宣傳教育對于消防管理工作的順利開展十分重要。在美國的體制下，最有經(jīng)驗、知識和口才的人才會擔(dān)任全職消防工作，他們站在校園科普的第一線，所以全社會對消防工作才那么重視和認(rèn)可。要經(jīng)常在民眾中開展消防安全教育活動，尤其是火災(zāi)抵御力度較弱的區(qū)域，如學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)等。通過提高民眾整體的消防意識，做到人人具備消防常識，彼此之間相互監(jiān)督，把火災(zāi)隱患扼殺在搖籃中，這樣整個社會的消防安全才能得到有效保障。