環(huán)境權(quán)入憲的實證化

蘇亞琴

長江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434000

一、問題的提出

2O世紀(jì)6O年代以后，諸多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家(包括中國)飽受環(huán)境問題之苦。對此，環(huán)境權(quán)的條款在各國憲法文本中的不斷提出，也在環(huán)境人權(quán)國際公約也付諸簽署。1994年，非官方的環(huán)保組織也自發(fā)簽署與發(fā)布環(huán)境人權(quán)宣言——《人權(quán)與環(huán)境宣言草案》。至此，諸多學(xué)者認(rèn)為有必要將環(huán)境權(quán)確認(rèn)為基本法層面加以保護。我國也在憲法層面對環(huán)境權(quán)予以確認(rèn)。然而，環(huán)境權(quán)的憲法條款予以實證化，其效力如何?能否存在特定的實施方式?這些問題都涉及到如何理解環(huán)境權(quán)的實證化。

一些學(xué)者基于傳統(tǒng)人權(quán)理論主張，從理論與實踐的角度，憲法環(huán)境權(quán)具有可司法性。也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)條款只是“客觀法意義”，而難以具備“主觀權(quán)利”面向。世界諸國的環(huán)境權(quán)大多以立法的途徑予以實施，而幾乎不存在司法適用?？梢?，學(xué)界在憲法環(huán)境權(quán)條款具備實證效力這點上已經(jīng)沒有爭議，但對于憲法環(huán)境權(quán)條款的實證化方式的認(rèn)識卻存在分歧?？紤]到我國的情況，環(huán)境權(quán)的實證化理應(yīng)也是通過部門立法。

二、我國環(huán)境權(quán)的實證化方式

就中國而言，其法的實施主要還是憑借部門環(huán)境立法。這是基于以下考量：

首先，我國憲法環(huán)境權(quán)條款屬于基本國策條款。雖未在《憲法》中寫明“基本國策”，但是考慮到法律條文的內(nèi)容、所處的位置以及國家等因素，能夠以此對環(huán)境權(quán)的條款進行判定：基本國策條款。是以，與普通憲法條款不同，環(huán)境權(quán)條款的實施有賴于法律，制定出可操作的標(biāo)準(zhǔn)與程序。其次，我國憲法的實證化大多也借助立法來實施，環(huán)境權(quán)也不例外。目前，我國主要方式是通過部門立法來實施憲法。細(xì)化到環(huán)境權(quán)，我國同樣也是通過相關(guān)環(huán)境立法進行實施。

最后，就目前的釋憲機制，我國環(huán)境權(quán)也難以借助司法予以直接適用。依據(jù)《憲法》的相關(guān)法律條文，全國人大常委會才是法定的釋憲機關(guān)，而人民法院無權(quán)進行憲法的直接司法適用。從憲法解釋的體制，我國確立了立法機關(guān)釋憲模式。

綜上，憲法環(huán)境權(quán)也必然只能通過部門環(huán)境立法來加以實現(xiàn)。

三、保障環(huán)境權(quán)的理念以及保護層次

國家保護義務(wù)的理念基礎(chǔ)保障著公民環(huán)境權(quán)。國家義務(wù)是為了實現(xiàn)公民目標(biāo)，以此運用國家權(quán)力的作為或不作為，公眾也以此作為準(zhǔn)則的國家任務(wù)。國家環(huán)境保護義務(wù)存在積極和消極兩個面向：其積極面向的國家環(huán)境保護義務(wù)包括國家進行必要的環(huán)境監(jiān)管和積極釆行措施增進環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防環(huán)境風(fēng)險等情形。消極面向的國家環(huán)境保護義務(wù)則包括國家不實施破壞環(huán)境的事實侵權(quán)行為和禁止實施違反法律行為等情形。

從國家環(huán)境保護目標(biāo)出發(fā)，環(huán)境權(quán)存在四個層次：首先，增進質(zhì)量。國家增進環(huán)境的義務(wù)不再局限于簡單的保護環(huán)境，反之，從積極的面向，提升人類發(fā)展的環(huán)境，以便于保障公民環(huán)境權(quán)以最大化的實現(xiàn)。其次，預(yù)防風(fēng)險。從風(fēng)險預(yù)防角度來說，環(huán)境保護的國家責(zé)任在于事先設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境致?lián)p的預(yù)先評估。再次，整治損害。就已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，國家理應(yīng)在特定情況進行介入，采取保護措施以對抗危害公民環(huán)境權(quán)之不法行為。最后，救濟受損。就已發(fā)生的損害，國家此時的責(zé)任，理應(yīng)對受害人予以救濟。

四、環(huán)境權(quán)的部門立法實施路徑

增進、預(yù)防、整治和救濟是環(huán)境保護的四個層次目標(biāo)，它們從優(yōu)到劣，依次遞減。國家在履行保護義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)順次選擇。在達(dá)至不同層次目標(biāo)的措施應(yīng)對上，國家應(yīng)設(shè)計相應(yīng)的制度以保障之?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》是對公民環(huán)境權(quán)保護最集中的一部法律。是以，根據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，同時結(jié)合其他相關(guān)部門環(huán)境立法，對部門法如何落實環(huán)境人權(quán)展開。

(一)增進質(zhì)量之立法

首先，政府對環(huán)境進行合理有序的規(guī)劃。從規(guī)范層面，《環(huán)境保護法》對政府進行環(huán)境規(guī)劃加以確認(rèn)：明確環(huán)境保護的目標(biāo)，對象為各種環(huán)境要素或污染物，規(guī)劃依據(jù)不再局限于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃。環(huán)境問題在諸多情形下具有跨區(qū)域性，存在著難以有效治理環(huán)境的風(fēng)險?；诖?，國家進行合理配置中央與地方，同級政府，不同職能部門之間的增進環(huán)境質(zhì)量事務(wù)。

其次，政府倡導(dǎo)環(huán)保科技方面的研發(fā)，加大財政等多方面的投入，推進環(huán)境質(zhì)量事業(yè)。國家已經(jīng)摒棄過去只注重經(jīng)濟的做法，當(dāng)下國家積極倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧社會、生態(tài)與科技的多元發(fā)展。是以，節(jié)能、節(jié)水、節(jié)能燈富含高科技成果的產(chǎn)品與設(shè)施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買，對生產(chǎn)此類的產(chǎn)商進行技術(shù)、政策等方面的支持，從而實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提升。

最后，政府提倡生態(tài)保護補償制度，即國家對保護環(huán)境而影響經(jīng)濟發(fā)展的地方進行直接或者間接的補償。補償主體為國家，受補償方可以為地方政府、其他組織或個人。為了防止過度依賴國家，加重國家財政負(fù)擔(dān)，有必要建立分層級的補償款，對受償方的補償義務(wù)予以合理分配。

(二)預(yù)防風(fēng)險之立法

一方面，國家注重環(huán)境保護的宣傳工作，對公眾進行環(huán)保教育。就預(yù)防而言，這是國家首當(dāng)其沖應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。政府通過加強環(huán)境教育，提升公眾環(huán)保意識，遵循可持續(xù)發(fā)展的理念，旨在以綠色生活，綠色消費為行為準(zhǔn)則，從意識層面起到保護生態(tài)的發(fā)展格局。不同的地區(qū)，不同地方面臨的環(huán)境問題，不同主體等方面的教育應(yīng)當(dāng)有所不同，存在著差異。

另一方面，國家制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響評價和環(huán)境檢測檢查等多方面機制。這是國家從具體操作層面對生產(chǎn)者提出預(yù)防損害環(huán)境的行為。對于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定最低門檻；對于環(huán)境影響評價，進行細(xì)致評估；對于環(huán)境監(jiān)測，監(jiān)測相互分離，以防止環(huán)境損害的發(fā)生。

(三)整治問題之立法

環(huán)境方面的問題存在著高風(fēng)險性。倘若國家與公民均遵循保護環(huán)境，也難以根除環(huán)境領(lǐng)域問題的發(fā)生。換言之，預(yù)防環(huán)境問題的發(fā)生存在功效限度。國家對此應(yīng)該采取有效整治手段來杜絕、減輕環(huán)境問題的發(fā)生，或進一步減少環(huán)境損害。政府的目的就是將環(huán)境恢復(fù)至未發(fā)生損害，或者未受到嚴(yán)重?fù)p害的狀態(tài)。環(huán)境立法通過明確損害責(zé)任主體，責(zé)令破壞環(huán)境的生產(chǎn)者停止侵害，消除損害，向公眾通報損害情形，保障公民環(huán)境權(quán)。

(四)救濟受損之立法

公民的環(huán)境權(quán)是否得到保障與救濟，直接由國家政治、司法等權(quán)力的有效性與規(guī)范程度所決定。國家應(yīng)當(dāng)為公眾在環(huán)境權(quán)受損時，提供救濟途徑，主要救濟包括兩類：一是基于環(huán)境侵權(quán)而提起的民事訴訟；二是基于環(huán)境權(quán)的公法而提起的行政訴訟，此種存在著兩種情況：前者表現(xiàn)為自身權(quán)益受損，后者因國家或者社會公共利益受損或者存在受損的可能性。考慮到環(huán)境問題的特性，環(huán)境權(quán)的公法救濟應(yīng)安排特別的協(xié)調(diào)制度，限定環(huán)境致?lián)p的賠償范圍，分配歸則原則與舉證責(zé)任，確立環(huán)境保險與基金制度等。