非在編幼兒教師的權(quán)利保護探索

楊 洵 胡夢笑 何金婷

華東理工大學(xué)，上海 201424

一、問題的提出

黨的十九大強調(diào)優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、辦好人民滿意的教育，首次提出實現(xiàn)“幼有所育”，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。十八大以來，我國學(xué)前教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展。2016年，全國幼兒園達到24萬所，比2012年增加5.9萬所，增長32.6%；在園幼兒4413.9萬人，比2012年增加728.1萬人，增長19.8%。學(xué)前三年毛入園率達到77.4%，五年提高12.9個百分點，提前完成了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的70%基本普及目標(biāo)，超過了中高收入國家73.7%的平均水平。但是值得注意的是，在學(xué)前教育迅速發(fā)展的背后，一些關(guān)鍵性的問題仍亟需解決。其中最為突出的一個問題就是幼兒教師的師資力量問題。據(jù)中國教師發(fā)展基金會楊春茂秘書長披露，“我國未取得教師資格證的幼兒教師所占的比重在60%左右”。①

根據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，我國共有民辦園專任幼兒教師總數(shù)12.9萬人，占幼兒園專任教師總數(shù)的71.57%。從地方數(shù)據(jù)的反映來看，2009年廣東省廣州市專任幼兒園教師中無事業(yè)單位編制人數(shù)占全市專任教師總?cè)藬?shù)的93.75%；2013年江蘇省無錫市濱湖區(qū)幼兒園專任教師中非在編教師總?cè)藬?shù)占全區(qū)幼兒教師總數(shù)的61.07%?？梢姡窃诰幱變航處熞颜加變航處熽犖榈陌氡诮?。②與非在編教師所占幼兒教師師資力量多數(shù)的現(xiàn)狀相比，非在編教師的工資待遇等方面仍然存在諸多困境。

二、非在編教師的權(quán)利保護困局

(一)非在編教師的工資問題

實踐中，即使在編教師與非在編教師付出了同樣的勞動，兩者之間的的收入差異也十分懸殊。2012年無錫市濱湖區(qū)在編幼兒教師平均年收入82460元，而非在編幼兒教師平均年收入為51798元，最低年收入不足28000元，在編和非在編幼兒教師的年收入相差3萬多。③在編教師與非在編教師不僅工資差異十分懸殊，也直接構(gòu)成了幼兒教師行業(yè)當(dāng)中收入差異的主要矛盾。在非在編教師占據(jù)幼兒教師隊伍半壁江山的前提之下，對于這部分教師的工資有著如此明顯的“同工不同酬”，幼兒教師隊伍良莠不齊也就不難理解了。

在非在編幼兒教師隊伍當(dāng)中，不僅存在同工不同酬的現(xiàn)象，甚至連最基本的最低工資待遇有些時候都無法完全保障。另外，雖然《教師法》明確規(guī)定了教師平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資，然而現(xiàn)實情況是主管部門和各級政府并未制定非在編幼兒教師的平均工資。單純依靠《教師法》的條文也并不現(xiàn)實，因為這樣的條文僅具有宣示意義，實踐當(dāng)中并無法實際操作。

(二)非在編教師的社會保障得不到落實

現(xiàn)實中，由于政府對于非在編幼師的社會保障并無專項財政支出，民辦幼兒園完全依靠自身力量購買社會保險，從而導(dǎo)致許多非在編幼兒教師的社會保險完全沒有落實。另外一部分依靠幼兒園與幼師共同承擔(dān)社會保障費用，但是這對于工資本就較低的教師明顯有失公允。

(三)非在編教師的職業(yè)培訓(xùn)制度建設(shè)不足

我國《勞動法》中明確規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)培訓(xùn)制度，按照國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費，根據(jù)本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓(xùn)。”類似幼兒教師這樣專業(yè)比較強的職業(yè)，在工作當(dāng)中尤為需要職業(yè)培訓(xùn)，這不僅是教育行業(yè)的需要，更是幼兒教師自身進一步發(fā)展的必要條件。但是，現(xiàn)實中的落實情況并不理想，職業(yè)培訓(xùn)不僅關(guān)系到我國學(xué)前教育師資力量，更關(guān)系到教師自身發(fā)展，需要引起相關(guān)各方的關(guān)注。

三、非在編教師權(quán)利保護問題成因分析

(一)財政投入不足

由于政府對于學(xué)前教育的“公平性”以及“普適性”認(rèn)識不足，也并未納入義務(wù)教育的范疇，因此政府在財政投入方面便顯得有所不足，尤其是對于民辦幼兒園的財政支持幾乎沒有。地方政府的不作為導(dǎo)致幼兒園在現(xiàn)實當(dāng)中普遍存在經(jīng)費不足的情況，尤其是民辦園在本身自負(fù)盈虧的情況下，自然會選擇壓縮幼兒教師的工資待遇以節(jié)省開支。但是，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的基本原理，工資待遇較低的行業(yè)自然難以吸引優(yōu)秀的勞動力，更為優(yōu)秀的人力資源往往便會流向工資待遇較高的行業(yè)。針對這個問題，如果單純以強制性的法律標(biāo)準(zhǔn)來人為提高幼兒教師的收入，后果就是民辦幼兒園生存更加困難。

(二)監(jiān)督管理體制不健全

首先，學(xué)前教育的監(jiān)管的第一職責(zé)部門應(yīng)當(dāng)屬于教育部門，這一點無可爭議。目前，我國學(xué)前教育實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理體制，但是由于政府整體職責(zé)定位不明晰，缺乏剛性化的法律保障，因此各級政府間權(quán)責(zé)配置隨意性大，特定層級政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的職、權(quán)、責(zé)、利不對稱，政府職責(zé)缺位、不到位與錯位問題嚴(yán)重。④由于我國采取多頭管理的方式，不僅導(dǎo)致幼兒園資質(zhì)以及準(zhǔn)入門檻的亂象叢生，更會導(dǎo)致非在編幼兒教師作為弱勢群體無人問津。

其次，針對非在編幼兒教師的工資待遇問題應(yīng)當(dāng)屬于勞動監(jiān)察部門的監(jiān)管范圍也不存在疑問。正如國際勞工局前局長勃朗夏指出：“沒有監(jiān)察，勞動立法只是一種道德運用，而不是有約束力的社會紀(jì)律?！雹莸牵F(xiàn)實情況是勞動監(jiān)察，是我國執(zhí)法任務(wù)最繁重、執(zhí)法現(xiàn)狀最薄弱的行政執(zhí)法之一。我國現(xiàn)行勞動保障法并未明確賦予勞動監(jiān)察查封物品、凍結(jié)賬戶、沒收違法所得等行政強制措施的權(quán)力，制約了執(zhí)法效力。其次，最重要的原因是，勞動監(jiān)察部門依靠自己的力量往往難以發(fā)現(xiàn)違反勞動法規(guī)的情況，需要勞動者積極去維權(quán)。然而非在編幼兒教師本身就是作為弱勢群體長期被政府部門所忽視，期待其自己通過法律手段保護自己的權(quán)利并不現(xiàn)實。但是勞動監(jiān)察作為勞動法落實的重要一環(huán)，需要引起重視。

四、完善路徑的建議

經(jīng)過以上對于非在編教師權(quán)利保護存在以系列的問題當(dāng)中，不難發(fā)現(xiàn)，真正的問題所在是政府部門對于幼兒園教師所實行的差別化管理，即以“編制”來區(qū)別不同類型的幼兒園教師。學(xué)前教育階段是每一個孩子教育最基礎(chǔ)的階段，不僅涉及到孩子未來的學(xué)習(xí)興趣培養(yǎng)，更涉及到孩子未來人格發(fā)展。因此，每一個孩子不應(yīng)當(dāng)因為地區(qū)差異亦或者資源條件等因素，在學(xué)前教育階段接受不同的教育。因此，國家為了保障學(xué)前教育的“公平性”以及“普惠性”，有必要對于教師的流動性進行一定的限制。學(xué)前教育作為政府所必須提供的公共服務(wù)，如果放任市場對教師資源進行配置，東西部師資力量不均、城鄉(xiāng)師資力量不均的情況只會更加嚴(yán)峻。因此，政府通過事業(yè)單位編制的形式，來保障農(nóng)村或者城鄉(xiāng)地區(qū)的教師工資待遇水平，吸引教師前往師資力量較為薄弱的地區(qū)就業(yè)。因此“編制制度”有其現(xiàn)實意義與價值。在“編制制度”本身有必要留存的情況下，可以考慮從以下方面入手解決現(xiàn)實困境：

(一)政府出資為非編教師提供補助，確保幼兒教師待遇

首先，針對實踐中民辦幼兒園占多數(shù)的情況，如果單純提高工資標(biāo)準(zhǔn)，而不顧民辦幼兒園自身的經(jīng)營狀況以及本地的經(jīng)濟發(fā)展水平，未免會加大民辦幼兒園的生存困境。各地區(qū)的教育部門應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研本地區(qū)不同類型幼兒園的前提下，為非在編教師提供一定的工資補助。其次，在勞動福利保障方面，可以采取政府與民辦園、個人分?jǐn)偟姆绞?，有效推進非在編幼兒教師的社會保險的有效落實，讓這些身處一線的教育工作者們沒有后顧之憂，真正全身心地投入學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展當(dāng)中。最后，政府對于民辦幼兒園教師培訓(xùn)以及公辦園的非在編教師的職業(yè)培訓(xùn)也應(yīng)當(dāng)引起重視，視不同幼兒園發(fā)展?fàn)顩r的不同給予一定的補助。

(二)加強非在編幼兒教師待遇保障的監(jiān)管

首先，應(yīng)當(dāng)明確不同部門在幼兒教師工資待遇保障中的職責(zé)、權(quán)利。美國學(xué)前教育立法所呈現(xiàn)的另一個重要特點與趨勢即在明確政府各相關(guān)部門職能、權(quán)利的基礎(chǔ)上，重視各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作。美國政府十分清晰地認(rèn)識到：學(xué)前教育事業(yè)是一項龐大的基礎(chǔ)性教育工程，必須充分調(diào)動和協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門，實現(xiàn)各部門的通力合作，才可能成就這一偉業(yè)，才可能更加高效、全面地促進學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。⑥于我國而言，我國政府也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到合同制教師的待遇保障工作也是全局性的工作，并非單個部門能力所及。因此，教育部門作為學(xué)前教育的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)作為第一責(zé)任主體，統(tǒng)籌各部門的工作。當(dāng)然，實現(xiàn)不同政府部門有效配合的前提是制定完善的《學(xué)前教育法》，對不同部門的職責(zé)予以規(guī)定。

其次，各地應(yīng)當(dāng)由教育部門以及勞動人事部門牽頭，在充分考慮本地區(qū)職工平均工資以及物價等各方面因素的基礎(chǔ)上，制定出行之有效的非在編教師最低待遇保障標(biāo)準(zhǔn)，對于不按照規(guī)定落實非在編教師的公辦幼兒園或者民辦園，對其主要負(fù)責(zé)人進行問責(zé)，切實保障非在編教師的福利待遇。

最后，應(yīng)當(dāng)建立一套完整的問責(zé)制度，要求主管部門主動向利益相關(guān)人報告工作情況。應(yīng)當(dāng)進一步推行非在編教師人事備案制度，使教育部門對于本地區(qū)非在編教師數(shù)量以及現(xiàn)狀有全面清晰的認(rèn)識，并對相關(guān)社會公眾進行信息公開。例如，各地可以考慮建立幼兒教師協(xié)會等組織，對于政府的工作進行督促，切實保障政府積極有效履行職責(zé)。

(三)推動社會公眾參與，切實保障非在編教師權(quán)利

首先，應(yīng)當(dāng)加強學(xué)前教育教師組織的建設(shè)力度。工會的作用不應(yīng)當(dāng)僅僅體現(xiàn)在“協(xié)議工資”的方面，正如上文指出的那樣，工會也應(yīng)當(dāng)積極督促政府落實相關(guān)的保障制度。在立法層面也應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自己的力量，在調(diào)研不同地區(qū)的情況之下，針對法規(guī)政策的制定提出相關(guān)的意見。但是，就我國學(xué)前教育階段的教師組織建設(shè)情況而言，尚有完善的空間。

其次，教師相對于幼兒園而言自然處于弱勢地位，因此政府監(jiān)管自然是一方面，但更為重要的是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會的力量，切實完善保障非在編教師的權(quán)益。在國外和中國香港，政府會通過借助一些民間組織(NGO)性質(zhì)的機構(gòu)幫扶非正式教師。⑦雖然就我國而言，社會力量相對而言較弱，但是社會公眾的力量對于非在編教師甚至是學(xué)前教育的諸多困局都有不可忽視的作用。

(四)健全相關(guān)法規(guī)政策，切實保障制度的完善與建立

首先，應(yīng)當(dāng)加快推薦《學(xué)前教育法》的立法進程。相比于美國、英國等發(fā)達國家很早就出臺了專門的兒童保護法和學(xué)前教育法，但我國至今仍未出臺專門的學(xué)前教育法。直到今年9月份學(xué)前教育法才被正式納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目中，意味著專門的學(xué)前教育法將會在五年內(nèi)正式出臺。

其次，應(yīng)當(dāng)在法律層面明確非在編幼兒教師的身份。建議盡快制定《學(xué)前教育法》，明確學(xué)前教育從業(yè)人員特別是幼兒園教師的法律身份與地位，明確指出幼兒園教師是基礎(chǔ)教育教師的一部分。

最后，對于非在編教師權(quán)利保障的具體標(biāo)準(zhǔn)，以及政府與不同性質(zhì)的幼兒園之間的負(fù)擔(dān)比例，各地方政府應(yīng)當(dāng)在充分考慮本地區(qū)情況的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

在非在編教師工資待遇無法切實保障的前提之下，當(dāng)務(wù)之急是完善相關(guān)的法規(guī)政策，明確不同部門的權(quán)力、責(zé)任，同時建立一整套科學(xué)合理的監(jiān)督問責(zé)制度，督促政府部門積極行使權(quán)力，保障教師權(quán)利。其次，應(yīng)當(dāng)探索出一套行之有效的幼師權(quán)利保障機制，而不能單純依靠政府部門的監(jiān)管?？偠灾?，保障非在編幼師的工資待遇需要政府主導(dǎo)，其他社會組織在其中起到推進作用，相互協(xié)力。不僅是幼師待遇這個問題，整個學(xué)前教育制度的改革亦是如此。

[ 注 釋 ]

①畢嘉琪，賴競超，郭翔宇.無證幼師：如何跨過持證上崗這道坎[N].南方日報，2012-12-6.

②王默，楊冬梅，董洋.完善非在編幼兒教師待遇保障機制的研究[J].中國人民大學(xué)教育學(xué)刊，2016(2).

③祝曉燕.非在編幼兒教師生存狀況堪憂[N].中國教育報，2013-11-17(1).

④龐麗娟，范明麗.當(dāng)前我國學(xué)前教育管理體制面臨的主要問題與挑戰(zhàn)[J].教育發(fā)展研究，2012(4).

⑤沃爾夫根·馮·李?；舴?勞動監(jiān)察：檢察職業(yè)指南.勞動和社會保障部國際勞工與信息研究所譯[M].中國勞動社會保障出版社，2004.1.

⑥沙莉，龐麗娟，劉小蕊.通過立法強化政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)——美國的經(jīng)驗及其對我國的啟示[J].學(xué)前教育研究，2007(2).

⑦王默，楊冬梅，董洋.完善非在編幼兒教師待遇保障機制的研究[J].中國人民大學(xué)教育學(xué)刊，2016(2).