淺析行政規(guī)范性文件司法審查的發(fā)展變化

張 琳

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

法律制度的變化與發(fā)展體現(xiàn)著時(shí)代的變更、經(jīng)濟(jì)的飛躍。行政權(quán)力在社會(huì)關(guān)系中的影響作用是隱秘但巨大的。不論是在西方社會(huì)抑或是在現(xiàn)代中國(guó)，我們社會(huì)生活的每一個(gè)角落都有行政權(quán)力的“影子”。?？抡f(shuō)過(guò)“借助于利益、表象和符號(hào)等理論，權(quán)力通過(guò)控制思想成為征服肉體的手段和技術(shù)”。①

早年間，我國(guó)《行政訴訟法》還未對(duì)司法審查制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，例如合法性與合理性的區(qū)分難題導(dǎo)致司法權(quán)無(wú)法對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行有力監(jiān)督。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，一方面是為了保證公權(quán)力合法合理實(shí)施，在法律賦予的權(quán)利范圍內(nèi)進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)秩序；另一方面是為了通過(guò)監(jiān)督的方式，預(yù)防權(quán)利濫用和違法犯罪的滋生。以外國(guó)行政法治為例，不論是美國(guó)行政法以司法審查為主導(dǎo)，還是德國(guó)行政法以議會(huì)立法為核心，都可以看出對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制的主要途徑是法院對(duì)行政裁量的審查。②

在我國(guó)的行政訴訟中，行政審判的依據(jù)是法律、法規(guī)，行政規(guī)章作為參照。雖然，行政規(guī)范性文件作為大量行政行為的裁量依據(jù)，但由于法律地位和效力的限制，導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)無(wú)法審查和裁判那些依據(jù)規(guī)范性文件作出的被訴行政行為的合法性?？紤]到訴訟最大化理論，國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循憲政人權(quán)和人民主權(quán)原則，盡最大努力向訴訟當(dāng)事人提供便利，在最大的能力范圍內(nèi)賦予當(dāng)事人訴訟權(quán)利。③

因此，隨著我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)程，行政法治的發(fā)展也日趨進(jìn)步。行政規(guī)范性文件的司法審查制度也由絕對(duì)不審查制發(fā)展至附帶審查制，這體現(xiàn)了國(guó)家法律制度的進(jìn)步。

一、絕對(duì)不審查制

1982年試行的《民事訴訟法》中規(guī)定，人民法院審理行政訴訟案件時(shí)可以適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。即當(dāng)事人可以控告行政機(jī)關(guān)，人民法院有審理行政案件的權(quán)力，但是從人民的起訴到法院的受理，都應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行操作，法條沒(méi)有涉及的起訴范圍內(nèi)容，法院不予受理。1990年，《行政訴訟法》正式施行，該法授予行政相對(duì)人就行政機(jī)關(guān)所作行為向法院提起訴訟的權(quán)利，但不曾涉及對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟和授權(quán)法院審查規(guī)范性文件的問(wèn)題。④據(jù)此，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為被排除在行政訴訟的受案范圍外，可見(jiàn)行政法制系統(tǒng)建設(shè)并不完備，在此種情況下更難依照法律規(guī)定對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。

二、附帶審查制

許多大陸法系和英美法系國(guó)家，對(duì)規(guī)范性文件的審查發(fā)展由來(lái)已久。大致分為附帶審查和直接審查。我國(guó)的審查方式為附帶審查，附帶審查是指在相對(duì)人認(rèn)為規(guī)范性文件不合法時(shí)，可以在對(duì)行政行為提起訴訟的同時(shí)向法院一并請(qǐng)求審查該規(guī)范性文件；直接審查則不然，無(wú)需一并提起請(qǐng)求的限定，可以直接向法院提請(qǐng)審查。

在實(shí)踐中規(guī)范性文件與行政行為密不可分，行政行為是規(guī)范性文件的衍生事物，要糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑧?yīng)當(dāng)先“治理”規(guī)范性文件。與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督不同，行政訴訟作為外部監(jiān)督機(jī)制，不僅通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，同樣在救濟(jì)著公民的合法權(quán)益。由于規(guī)范性文件使用范圍廣且涉及的對(duì)象眾多，不具有立法的性質(zhì)，是純粹的行政行為。盡管1999年通過(guò)的《行政復(fù)議法》中首次提到對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，但是該法也僅僅是授權(quán)行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。因此，還應(yīng)當(dāng)由法院對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

在《行政訴訟法》正式修訂前，最高人民法院司法解釋也有過(guò)類(lèi)似的“邊緣”規(guī)定。⑤但即便是最高院所作解釋?zhuān)x予人民法院審查規(guī)范性文件的權(quán)力，但由于正式法律淵源還未進(jìn)行正式規(guī)定，此項(xiàng)授權(quán)就仿佛是最高院在“自說(shuō)自話(huà)”。從這個(gè)意義上看來(lái)，只有法律明確把規(guī)范性文件的合法性審查納入法院的審查范圍，才能使法院在審理案件時(shí)，無(wú)法回避本應(yīng)進(jìn)行審查的行政規(guī)范性文件。這樣一來(lái)，不僅可以對(duì)違法的規(guī)范性文件進(jìn)行有效的審查處理，而且還能促進(jìn)法治政府和法治國(guó)家的建設(shè)，通過(guò)司法公正的實(shí)現(xiàn)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政規(guī)范性文件的司法審查是一項(xiàng)新的法律制度，是我國(guó)行政法領(lǐng)域的進(jìn)步，也是時(shí)代與社會(huì)的進(jìn)步。它的確立體現(xiàn)了國(guó)家從立法層面加強(qiáng)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，在權(quán)力的監(jiān)督下也有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的制定與實(shí)行，一定程度上彌補(bǔ)了行政法治發(fā)展初期的不足，更加細(xì)化的維護(hù)公民的權(quán)益。

[ 注 釋 ]

①[法]米歇爾·?？?規(guī)訓(xùn)與懲罰.劉北成，楊遠(yuǎn)嬰，譯.生活.讀書(shū)[M].新知三聯(lián)書(shū)店，1999：113.

②鄭春燕.現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制[M].法律出版社，2015：156.

③王寶馥，趙大光，任進(jìn)，高秦偉.抽象行政行為的司法審查[M].人民法院出版社，2004：139.

④薛剛凌.行政訴權(quán)研究[M].華文出版社，2000.59.

⑤最高人民法院在2000年公布了《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，其中規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”.