設(shè)區(qū)的市亟待以地方立法促進(jìn)文物保護(hù)和合理利用

劉 菊

中共泰安市委黨校，山東 泰安 271000

文物是中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的實(shí)物見(jiàn)證，維系民族精神，增強(qiáng)民族自信，彰顯地方特色和文化。我國(guó)幅員遼闊，多地都有豐富的文物資源，體現(xiàn)出獨(dú)特的文化記載。保護(hù)好、利用好文物是國(guó)家和地方義不容辭的使命與責(zé)任。泰安市是華夏文明重要發(fā)祥地之一，是國(guó)家歷史文化名城，境內(nèi)文物多，價(jià)值高、知名度高，加強(qiáng)文物保護(hù)與合理利用工作極為重要。2018年3月11日通過(guò)的我國(guó)《憲法修正案》中增加了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的規(guī)定，標(biāo)志著設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)已經(jīng)成為一種憲法賦予的權(quán)利，因此通過(guò)地方立法方式促進(jìn)設(shè)區(qū)的市對(duì)境內(nèi)文物保護(hù)及合理適度利用，是一個(gè)既能快出效果，更能利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要途徑。

一、必要性與可行性

去年10月，兩辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)，對(duì)促進(jìn)文物保護(hù)利用提出了新要求。對(duì)此，設(shè)區(qū)的市應(yīng)抓住地方立法權(quán)這一有效渠道，促進(jìn)文物的保護(hù)和合理適度利用。下面以泰安市為例，闡明運(yùn)用地方立法促文物保護(hù)和利用的必要性。

(一)許多設(shè)區(qū)的市境內(nèi)文物古跡價(jià)值高、分量重、數(shù)量大、種類多，亟需法治保障和引導(dǎo)

以山東泰安市為例，泰安市境內(nèi)文物豐沛，有世界文化遺產(chǎn)3處，不可移動(dòng)文物2422處，其中國(guó)家一級(jí)文保單位14處、省級(jí)文保單位78處、市級(jí)文保單位144處、縣級(jí)文保單位215處；可移動(dòng)文物更多，國(guó)有文物系統(tǒng)就有17萬(wàn)余件館藏文物，國(guó)家一二級(jí)文物152件、536件、三級(jí)4438件，非國(guó)有文物系統(tǒng)就更多不勝數(shù)。對(duì)此，泰安市在規(guī)范性文件保障方面也做了一定工作，但還沒(méi)有上升到地方立法層面去保障。

(二)許多設(shè)區(qū)的市亟需立法促使文物活起來(lái)，提升城市品位

以泰安市為例。泰安市集國(guó)家歷史文化名城和山城一體優(yōu)勢(shì)，是歷史文化名城。幾千年來(lái)，泰山是歷代帝王封禪祭天的神山，名揚(yáng)海內(nèi)外。泰安城坐落在舉世聞名的泰山南麓，因泰山而得名，取“泰山安則四海皆安”之意。泰安山城一體，既有悠久燦爛的文化底蘊(yùn)，更是一座風(fēng)景如畫(huà)的旅游城市。盡快從立法層面促使文物活起來(lái)也是當(dāng)務(wù)之急。一是符合讓文物活起來(lái)的要求。對(duì)文物資源的合理適度利用是一個(gè)重要的文物工作方針和要求。國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出：“多措并舉讓文物活起來(lái)”，指出要“堅(jiān)持保護(hù)為主、保用結(jié)合，堅(jiān)持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，大力拓展文物合理適度利用的有效途徑，……讓歷史說(shuō)話，讓文物活起來(lái)，講好中國(guó)故事，提升中華文化國(guó)際影響力”①。二是有利于推進(jìn)對(duì)文物資源適度合理利用的前瞻性、可行性探索。盡管我國(guó)的文物保護(hù)法和規(guī)劃等都提出了文物資源的合理利用問(wèn)題，但存在著對(duì)文物合理利用規(guī)定的過(guò)于原則化抽象化的現(xiàn)象，影響了對(duì)文物合理利用空間。在愛(ài)國(guó)主義教育、科研、增強(qiáng)文化自信方面的實(shí)務(wù)證據(jù)方面等方面發(fā)揮的作用不夠。對(duì)此缺憾，可以從地方立法的角度因地制宜的提出相應(yīng)舉措來(lái)彌補(bǔ)。

(三)適應(yīng)新時(shí)代文物保護(hù)利用新要求的需要

近期我國(guó)對(duì)文物的保護(hù)利用提出了新的要求，主要體現(xiàn)在2017年國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃和2018年10月中辦國(guó)辦印發(fā)的《若干意見(jiàn)》中。該《意見(jiàn)》在肯定成績(jī)的同時(shí)，重點(diǎn)指出了在新時(shí)代文物保護(hù)利用的新任務(wù)新要求。這些新要求都需要地方立法及時(shí)跟進(jìn)并細(xì)化實(shí)施。

(四)可行性

1.對(duì)文物的保護(hù)和利用符合地方立法權(quán)限。以山東泰安市為例，文物的保護(hù)和利用既符合地方立法權(quán)限，又極具泰安特色。一是屬于地方立法范疇。我國(guó)《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的權(quán)限與范圍為“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”②，對(duì)泰安市境內(nèi)文物進(jìn)行保護(hù)及合理利用屬于歷史文化保護(hù)事項(xiàng)。二是泰安市境內(nèi)文物知名度高，數(shù)量大，能夠體現(xiàn)立法特色。泰安市不僅有許多舉世聞名的文物，且境內(nèi)文物資源十分豐富，具有“一山一水一帶一紅一片”的特點(diǎn)?！耙簧健笔侵柑┥绞澜缥幕z產(chǎn)；“一水”是指大汶口沿線文物；“一帶”是指齊長(zhǎng)城泰安段文化帶；“一紅”是指泰安共色文化遺產(chǎn)；“一片”是指東平湖片區(qū)文物。除此外，各區(qū)縣還有豐富的文物資源，篇幅所限，不再贅述。

2.在文物保護(hù)方面的地方立法方面有立法基礎(chǔ)。仍以山東泰安市為例。一是基本形成了立法隊(duì)伍和地方立法的基礎(chǔ)制度體系。二是基本建立了立法機(jī)制。三是地方立法已經(jīng)結(jié)出碩果?！短┥斤L(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)條例》、《泰安市城市綠化條例》、《泰安市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》等已經(jīng)生效。四是，在文物保護(hù)方面也有規(guī)范性文件。泰安市于2017年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實(shí)施意見(jiàn)》。

二、文物保護(hù)利用地方立法總則部分思考

(一)貫徹《若干意見(jiàn)》新要求并加以細(xì)化

要體現(xiàn)出構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)、創(chuàng)新文物價(jià)值傳播推廣、完善革命文物保護(hù)傳承等方面內(nèi)容，建立文物資源資產(chǎn)管理機(jī)制等，并結(jié)合實(shí)際具體化。

(二)明確責(zé)任主體

既要明確市文物行政管理部門(mén)的主管責(zé)任，也要明確其他相關(guān)部門(mén)包括發(fā)展和改革、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土資源、建設(shè)、公安、城管、房管、旅游、環(huán)保等行政部門(mén)的具體責(zé)任。還有縣市區(qū)包括開(kāi)發(fā)區(qū)的責(zé)任主體。

(三)將日常管理中行之有效的統(tǒng)領(lǐng)性措施納入總則

建議將日常管理中所形成的有效措施上升到地方立法中來(lái)。例如可以將泰安市在文物保護(hù)中的“五納入”制度——(納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、納入財(cái)政預(yù)算、納入體制改革、納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制)寫(xiě)入總則。還有，文物的保護(hù)利用離不開(kāi)公眾的參與，因此也建議將鼓勵(lì)社會(huì)參與寫(xiě)入總則。

三、文物保護(hù)利用地方立法分則部分思考

(一)在不可移動(dòng)文物中，以文保單位形式的保護(hù)措施要細(xì)化

例如可以要求在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)細(xì)化禁止行為：包括禁止擅自建人造景點(diǎn)、擅栽大樹(shù)及生產(chǎn)或存放易燃、易爆等危害文物安全的物品等。

(二)增加登記單尚未核定文物的保護(hù)

建議增加對(duì)登記但尚未被公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物(一般不可移動(dòng)文物)的保護(hù)。包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫(huà)、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等。

(三)增加責(zé)任人制度及示范區(qū)制度

當(dāng)前對(duì)不可移動(dòng)文物的保護(hù)主要是文保單位保護(hù)模式，在此基礎(chǔ)上建議增加保護(hù)管理責(zé)任人制度，以應(yīng)對(duì)不同方式的保護(hù)要求，增加可操作性；建議增加建立文物保護(hù)利用示范區(qū)制度等。

(四)強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的文物保護(hù)

結(jié)合“五納入”原則，重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及到的遷移、拆除文物的行為，并加以嚴(yán)管管理和安置。

(五)增加文物名錄與檔案管理的專章規(guī)定

將全部文物匯總為名錄并進(jìn)行分類。既有可移動(dòng)文物和不可移動(dòng)文物的分類方法，也要按內(nèi)容分類。名錄的登記，可由相關(guān)部門(mén)主動(dòng)登記，也可申報(bào)登記，再經(jīng)過(guò)行政鑒定或認(rèn)定程序后，最終由行政部門(mén)登記在冊(cè)并向社會(huì)公示并保持動(dòng)態(tài)管理。

(六)增加文物流通及合理適度利用的專章規(guī)定

一是要強(qiáng)調(diào)文物流通和利用的根本是為了更好的保護(hù)文物。在此基礎(chǔ)上，以規(guī)范、傳承、弘揚(yáng)文物的價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)來(lái)發(fā)揮文物的文化、社會(huì)效益，使保護(hù)文物與利用文物相得益彰。二是文物的流通要嚴(yán)格限定范圍。文物的利用必須要確保文物安全，秉持合理、適度、可持續(xù)原則。三是配套增加指引性規(guī)范。文物的合理適度利用是一種智慧型活動(dòng)，具有復(fù)雜和多樣性特點(diǎn)，立法要考慮穩(wěn)定性，不宜將變化多、靈活性強(qiáng)的操作性標(biāo)準(zhǔn)寫(xiě)入條文中，但可以配套增加指引性規(guī)范并賦予其法律效力，而規(guī)范則可以適時(shí)修整。四是，加強(qiáng)文物保護(hù)的針對(duì)性。例如可以對(duì)常見(jiàn)的拓印、復(fù)印加強(qiáng)管理。

[ 注 釋 ]

①《國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》第四部分——多措并舉讓文物活起來(lái).

②《中華人民共和國(guó)立法法》第72條.