我國(guó)反腐敗職能機(jī)構(gòu)的整合

萬(wàn) 穎

河南科技大學(xué)，河南 洛陽(yáng) 471023

2016年，試點(diǎn)方案的出臺(tái)拉開(kāi)了中國(guó)監(jiān)察體制改革的大序幕，中國(guó)監(jiān)察體制改革開(kāi)始走上體系化道路，此次改革的重點(diǎn)是賦予監(jiān)察委員會(huì)更加有力的反腐職能，對(duì)國(guó)家公職人員做到無(wú)死角、全方位的監(jiān)察，中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公是這次國(guó)家監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)之一。截至2018年3月底，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)全部組建完成，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制隨之在全國(guó)范圍不斷推廣開(kāi)來(lái)。隨后2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，在改革之前的監(jiān)察部并入新的政治機(jī)關(guān)監(jiān)察委會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的成立把過(guò)去分布在檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的反腐敗職能進(jìn)行了整合，在辦理和預(yù)防腐敗案件問(wèn)題上做了更加有力的整頓。

一、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立前我國(guó)反腐敗職能機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題

在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之前我國(guó)存在的反腐敗職能機(jī)構(gòu)是多元化的，主要有共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)，另外還有人民檢察院內(nèi)部的反貪部門(mén)、反瀆職部門(mén)和預(yù)防職務(wù)犯罪部門(mén)。紀(jì)委從黨的角度對(duì)黨員干部違紀(jì)行為進(jìn)行查辦和處理，政府的監(jiān)察部門(mén)主要從行政紀(jì)律的角度對(duì)行政干部進(jìn)行查辦和處理。當(dāng)紀(jì)委或監(jiān)察部門(mén)在查處違紀(jì)案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被查處的干部涉及到腐敗犯罪時(shí)，就移交人民檢察院立案?jìng)刹?，?lái)查處和懲罰這些腐敗犯罪分子。這些反腐敗機(jī)構(gòu)在我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)歷史中起到了巨大的作用，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中缺乏有效的工作保障和效率使其反腐敗工作的作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，反腐敗資源也比較分散不能有效地進(jìn)行工作。

(一)我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

在未改革前，中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，而監(jiān)察部門(mén)是政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在辦理案件時(shí)的獨(dú)立性無(wú)法從制度上得到保障。而在現(xiàn)實(shí)中辦理腐敗案件中，檢察院承擔(dān)的反腐敗職能基本上是被動(dòng)的配合紀(jì)委或監(jiān)察部門(mén)辦案，使其在辦理反腐敗案件時(shí)沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效果。反腐敗職能機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是開(kāi)展反腐敗工作的關(guān)鍵，以我國(guó)香港特別行政區(qū)的廉政公署為例，獨(dú)立行使執(zhí)行、調(diào)查、預(yù)防等職能使香港在廉政公署成立后的十多年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了從嚴(yán)重腐敗到高度廉潔的巨變。在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之前，我國(guó)主要治理反腐敗機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作戰(zhàn)略方針的制定、法規(guī)紀(jì)律的出臺(tái)，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法情況的調(diào)查以及反腐敗工作的總體協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)負(fù)責(zé)涉嫌違法的腐敗案件進(jìn)行調(diào)查，確定犯罪后由檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)提起公訴。各個(gè)部門(mén)都有反腐敗職能這在一定程度上反腐敗工作沒(méi)法做到獨(dú)立性。

(二)我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)職能單一且交叉

在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之前，我國(guó)反腐敗職能機(jī)構(gòu)分布在國(guó)家黨政、司法部門(mén)之中，相比較于我國(guó)香港廉政公署執(zhí)行、預(yù)防和教育這些職能，我國(guó)在預(yù)防和教育方面職能有些欠缺。黨政和司法部門(mén)各自行使反腐敗職能，在實(shí)踐中很難保證效率。反腐敗職能機(jī)構(gòu)分布于政府、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，對(duì)于這些機(jī)關(guān)而言反腐敗只是一項(xiàng)職能而非全部工作重點(diǎn)，所以每個(gè)機(jī)關(guān)在反腐敗工作上只是履行自己的職能范圍，且都較為單一，在辦理一些案子時(shí)沒(méi)有做到很好的協(xié)調(diào)與銜接，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致工作中心分散降低效率。另外部分職能存在交叉，分散了國(guó)家辦理腐敗案件的效率，也增加了國(guó)家辦理腐敗案件的成本。

(三)我國(guó)反腐敗職能機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督缺乏保障

檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等承擔(dān)反腐敗職能的工作，在其內(nèi)部監(jiān)督存在一定的缺陷，黨務(wù)工作與行政監(jiān)督體制存在一定的問(wèn)題，紀(jì)委與行政監(jiān)督部門(mén)一套牌子合署辦公，辦理腐敗工作的獨(dú)立性不完善。中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)中紀(jì)委工作，地方各級(jí)紀(jì)委要同時(shí)接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來(lái)監(jiān)督部門(mén)受同級(jí)政府和上級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，也就是紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督和監(jiān)督部門(mén)對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中是下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督，會(huì)使監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，在現(xiàn)實(shí)中使監(jiān)督缺乏有效的保障，從而不能很好的去解決監(jiān)督問(wèn)題，使內(nèi)部監(jiān)督喪失其本來(lái)意義。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立是反腐敗職能集中化的體現(xiàn)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是國(guó)家政治體制改革的一大重要舉措，這是我國(guó)在反腐敗斗爭(zhēng)方面做出的重大決定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是整合黨政和司法反腐力量去建立一個(gè)獨(dú)立、集中、權(quán)威和高效的反腐敗機(jī)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立使國(guó)家反腐權(quán)力集中化，賦予其強(qiáng)大的反腐權(quán)利。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立不僅能提升反腐敗的效率同時(shí)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》也能使反腐敗走上反腐法律化。在法律價(jià)值上也體現(xiàn)出約束公權(quán)力，保障私權(quán)利。從上段分析可以看出，我國(guó)反腐敗職能機(jī)構(gòu)在國(guó)家監(jiān)察委成立之前還是相對(duì)分散，職能交叉，每個(gè)機(jī)構(gòu)反腐敗職能缺乏獨(dú)立性，相互監(jiān)督也存在缺陷，對(duì)公職人員的監(jiān)察范圍也窄。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)反腐敗力量，使國(guó)家治理和預(yù)防反腐敗有了更有力的機(jī)關(guān)。檢察改革是拿走了原來(lái)檢察機(jī)關(guān)的反貪自偵權(quán)與反瀆案件的職能，而檢察院目前職能是要突出法律監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督范圍與力度。監(jiān)察委在反腐敗工作上接受人大監(jiān)督，在工作上更加獨(dú)立。國(guó)家監(jiān)察委繼續(xù)與同級(jí)紀(jì)委合署辦公，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下使反腐敗力量的最大化。

三、國(guó)家監(jiān)察委運(yùn)行中存在的問(wèn)題及解決路徑

(一)監(jiān)察委員會(huì)辦理腐敗案件與刑事訴訟的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題

辦理腐敗犯罪最好的方法是實(shí)現(xiàn)偵查、批捕、公訴一體化，改革后的國(guó)家監(jiān)察委將繼續(xù)與同級(jí)紀(jì)委合署辦公，使原先在辦理反腐敗案件沒(méi)有較大移動(dòng)從而更好發(fā)揮監(jiān)察職能的效用。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)拿走了檢察機(jī)關(guān)的反貪自偵權(quán)和反瀆案件，在辦理反腐敗案件是檢察機(jī)關(guān)就不能辦理此類案件，但是監(jiān)察委員會(huì)是不具備人民檢察院的批捕和公訴這些權(quán)限的。監(jiān)察法中規(guī)定的立案時(shí)間早于行使立案，且易于刑事立案，這樣就會(huì)出現(xiàn)法律適用不平等問(wèn)題。另外在監(jiān)察法中規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)辦理腐敗案件時(shí)沒(méi)有規(guī)定級(jí)別管轄，還有一些關(guān)聯(lián)案件的管轄的管轄，比如一人“殺人與貪污”犯罪同時(shí)存在，運(yùn)用《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”，從法條可以看出被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)會(huì)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)優(yōu)先受理管轄，但在實(shí)際生活中刑事辦理此類案件會(huì)更加專業(yè)一些。所以監(jiān)察委員會(huì)在實(shí)際辦理案件時(shí)要處理好與刑事訴訟之間的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題，能更好的提高辦案效率。

(二)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的自身監(jiān)督問(wèn)題

英國(guó)思想史學(xué)家約翰·愛(ài)默里克·愛(ài)德華·達(dá)爾伯格在《自由與權(quán)力》書(shū)中寫(xiě)道“權(quán)利導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，所以說(shuō)任何的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到制約。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立整合國(guó)家各個(gè)部門(mén)的反腐力量使其具備高度權(quán)威性、獨(dú)立性和廣泛性的監(jiān)察權(quán)力，然而監(jiān)察委員會(huì)自身有較大的權(quán)力時(shí)從會(huì)使監(jiān)察委會(huì)自身的監(jiān)督存在一定問(wèn)題。形成體系化監(jiān)督系統(tǒng)會(huì)使反腐敗工作更加高效廉潔。國(guó)家委員會(huì)目前是成立初期，所以對(duì)與自身監(jiān)督相關(guān)的法律體系與制度還沒(méi)形成，所以會(huì)出現(xiàn)部分監(jiān)督不到位的情況。所以在此基礎(chǔ)上可以從建立健全法律、法規(guī)體系，建立群眾舉報(bào)制度，建立嚴(yán)格、透明的辦事制度與運(yùn)作程序，以嚴(yán)格的公務(wù)員制度來(lái)約束監(jiān)察委員會(huì)官員的行為，建立反貪污教育與宣傳制度，使廣大民眾參與到反腐敗工作當(dāng)中，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。另外人民代表大會(huì)，紀(jì)律檢查委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)等其他政治力量對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督，從而能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立是我們國(guó)家在反腐倡廉道路上的一重大舉措，反腐敗是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，通過(guò)建立健全反腐敗職能機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，完善與反腐敗息息相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，使我們國(guó)家的腐敗現(xiàn)象逐漸減少，努力創(chuàng)造一個(gè)肅貪倡廉的社會(huì)大環(huán)境，打造一個(gè)高效完備并且符合我國(guó)國(guó)情控制腐敗懲處機(jī)制。