論我國公設(shè)辯護人制度之構(gòu)建
——以刑事訴訟律師辯護全覆蓋為背景

黃海燕

山東省法律援助中心，山東 濟南 250014

一、緒言

最高人民法院、司法部于2017年10月9日聯(lián)合印發(fā)刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作辦法，規(guī)定在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西等地先期試點開展刑事案件律師辯護全覆蓋工作。根據(jù)該辦法，除刑事訴訟法規(guī)定的強制辯護外，試點地區(qū)其他適用普通程序?qū)徖淼囊粚彙⒍?、審判監(jiān)督程序?qū)徖淼男淌掳讣?，如果被告人沒有委托辯護人，法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其辯護；其他適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣?，如果被告人沒有委托辯護人，法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師提供法律幫助。

我國屬于發(fā)展中國家的大背景及絕大多數(shù)被追訴人屬于社會底層貧困者的現(xiàn)實，決定了刑事辯護全覆蓋的實現(xiàn)仍將以法律援助作為主要依靠?！斗稍鷹l例》第3條規(guī)定：法律援助是政府責(zé)任。世界范圍內(nèi)法律援助政府責(zé)任的履行主要依托三種方式加以實現(xiàn)，分別為傳統(tǒng)模式(由法院或?qū)ｉT機構(gòu)指派律師)、合同模式(政府購買法律援助服務(wù))、公設(shè)辯護人模式。三種模式下，政府承擔(dān)責(zé)任比重依次增加。我國法律援助事業(yè)經(jīng)過十余年歷程，不斷朝著縱深方向發(fā)展，政府也由改革前的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任人，表現(xiàn)為覆蓋全國的法律援助組織機構(gòu)體系基本建成，但問題依然突出，比如組織管理體制比較混亂，全國范圍內(nèi)存在行政、參照公務(wù)員管理、全額撥款事業(yè)單位三種不同性質(zhì)的法律援助機構(gòu)管理模式，不同管理模式下人員身份的區(qū)別導(dǎo)致福利待遇差別較大。同時，法律援助機構(gòu)律師承辦案件不得領(lǐng)取辦案補貼，辦案積極性欠佳，司法實踐中法律援助政府責(zé)任的承擔(dān)主要通過指派社會律師承辦案件的方式予以實現(xiàn)。本文試圖探討刑事訴訟律師辯護全覆蓋背景下我國刑事法律援助制度的轉(zhuǎn)型方向，構(gòu)建以公設(shè)辯護人為代表的公職律師與社會律師并存的刑事法律援助制度。

二、公設(shè)辯護人的概念及對法律援助的價值分析

(一)公設(shè)辯護人制度的概念

現(xiàn)代意義上的公設(shè)辯護人制度起源于美國，美國也是當(dāng)今世界刑事法律援助運行效率最高的國家之一。1963年，美國最高法院通過Gideon案，明確了法律援助的國家責(zé)任，即如果犯罪嫌疑人或被告人因經(jīng)濟原因無力聘請律師的，國家應(yīng)為其提供法律援助。實踐中該責(zé)任的履行主要通過以公設(shè)辯護人為主導(dǎo)，私人律師(合同制)、非盈利辯護機構(gòu)或法律援助協(xié)會為輔的多元辯護格局加以實現(xiàn)。其中公設(shè)辯護人模式是指由任職于聯(lián)邦或州各級法院公設(shè)辯護人辦公室的專職刑事辯護律師為當(dāng)事人提供法律援助。私人律師和合同制模式是指法院為貧困犯罪嫌疑人、被告人制定私人律師或通過政府與私人律師事務(wù)所簽訂合同的方式，為其提供法律援助。非盈利辯護機構(gòu)或法律援助協(xié)會主要是通過慈善捐款開展刑事法律援助工作。[1]在英國，為提高刑事辯護服務(wù)質(zhì)量，加強對刑事法律援助事務(wù)的控制，1999年《獲得司法公正法》規(guī)定允許法律服務(wù)委員會或其他機構(gòu)直接雇傭律師向公眾提供法律援助服務(wù)。[2]在瑞典、丹麥等國，法律援助主要由國家設(shè)立的法律援助部門實施。[3]

雖然各國公設(shè)辯護人制度的具體內(nèi)容略有不同，但一般而言，該制度主要包括以下內(nèi)容：一，獲得法律援助是公民重要的社會權(quán)利；二，國家有義務(wù)為貧困或者基于法定事由的被追訴人提供辯護人；三，公設(shè)辯護人多直接受雇于國家。在未來刑事訴訟律師辯護全覆蓋背景下，筆者認(rèn)為我國應(yīng)構(gòu)建的公設(shè)辯護人制度應(yīng)界定為在刑事訴訟中，由作為國家公職人員的公設(shè)辯護人專職為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的制度模式。

(二)公設(shè)辯護人制度構(gòu)建之于法律援助的價值分析

1.公設(shè)辯護人制度可以確保刑事辯護服務(wù)質(zhì)量

我國法律援助事業(yè)近年來發(fā)展迅速，美國刑事法律援助制度中的私人律師和合同制模式在我國均有所體現(xiàn)，其中指派私人律師(我國通常稱為社會律師)承辦案件并給予相應(yīng)辦案補貼更是現(xiàn)階段各級法律援助機構(gòu)采取的主要工作模式。指派社會律師承辦案件優(yōu)點明顯，如在律師資源豐富的地區(qū)，此種方式簡便快捷，便于迅速開展法律援助業(yè)務(wù)，但由此產(chǎn)生的案件質(zhì)量監(jiān)管問題不容忽視。

根據(jù)《法律援助條例》第6條律師應(yīng)當(dāng)履行法律援助義務(wù)及《律師法》第42條律師應(yīng)當(dāng)為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，維護受援人的合法權(quán)益之規(guī)定，社會律師承辦法律援助案件更多是履行法定義務(wù)，國家支付的辦案補貼經(jīng)費主要是補償律師因閱卷、會見、出庭所產(chǎn)生的成本費用。社會律師承辦法律援助案件與直接接受當(dāng)事人私人委托案件經(jīng)濟收益上的巨大差別，使其很難做到將兩者同等對待，即便法律援助機構(gòu)現(xiàn)行采取的通過同行質(zhì)量評估等方式對社會律師承辦案件質(zhì)量加以監(jiān)管，也很難保證受援人得到盡職盡責(zé)的法律幫助，法律援助難免流于形式。

與社會律師相比較，公設(shè)辯護人具有專業(yè)性更強、服務(wù)效率更高的特點。公設(shè)辯護人作為專職從事法律援助業(yè)務(wù)的律師，全職履行法律援助職責(zé)，尤其是刑事辯護方面的律師，大量的實務(wù)經(jīng)驗使其處理法律問題更為專業(yè)，與犯罪嫌疑人、被告人的溝通也更為順暢、及時、高效。另一方面，公設(shè)辯護人由國家支付薪金，不得自行接受委托承接社會案件，沒有援助案件與委托案件的區(qū)別，公職人員的身份、福利保障使其處理案件時更為盡職盡責(zé)；公職人員處于政府行政體制的管理模式下，更有利于國家對公設(shè)辯護人制度運行體系的監(jiān)管，以確保刑事辯護服務(wù)質(zhì)量。

2.公設(shè)辯護人制度可以有效控制刑事法律援助成本

加拿大學(xué)者伯特柯里(Albert Currie)指出，法律援助并非簡單的一維問題，法律援助模式應(yīng)盡可能提供最好的服務(wù)，最大限度地節(jié)約成本。[4]現(xiàn)階段我國各級法律援助機構(gòu)主要采取指派社會律師承辦案件的方式對刑事案件犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，在刑事案件相對較少的情況下，此種模式因只需向承辦律師支付少量的辦案補貼，具有成本低廉的優(yōu)勢，法律援助義務(wù)對社會律師造成的壓力相對較少，尚且能夠保證案件質(zhì)量。刑事辯護全覆蓋之后，援助案件數(shù)量將大幅增加，辦案補貼經(jīng)費大幅攀升。如何在未來實現(xiàn)成本優(yōu)化與質(zhì)量保證之間的平衡將成為迫切需要解決的問題。

與傳統(tǒng)指派模式相比，公設(shè)辯護人制度整體經(jīng)濟的優(yōu)勢非常明顯。從實證的角度分析，以公設(shè)辯護人制度運行成熟的美國和加拿大為例，該制度具有在同一時間內(nèi)為大量貧困者提供辯護服務(wù)的能力，更適合于在人口數(shù)量較多，人員分布較為密集的地區(qū)開展刑事辯護服務(wù)。[5]作為一種全新的運行模式，該制度建立初期必然產(chǎn)生一定的人力、財力消耗，但一旦建成，制度優(yōu)勢將立即彰顯。因其在政府主導(dǎo)下以行政化方式運行，效率更高也更經(jīng)濟，整體運行成本相對固定，可以有效降低援助經(jīng)費支出，減輕財政負(fù)擔(dān)，更好地滿足未來全覆蓋背景下刑事案件數(shù)量增多的需要。

3.公設(shè)辯護人制度是國家履行法律援助責(zé)任的必然要求

縱觀西方國家歷史，法律援助事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有的過程，關(guān)于刑事法律援助性質(zhì)的認(rèn)識也隨之不斷發(fā)生變化。19世紀(jì)末以前，法律援助僅僅是面向窮人提供的慈善行為；自19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，保障公民通過法律援助獲得公正審判的機會，逐漸成為各個國家政府職能之一；二戰(zhàn)之后，各發(fā)達國家紛紛通過立法方式，將法律援助確定為公民的社會權(quán)利，并成立專門法律援助機構(gòu)保障權(quán)利實現(xiàn)。具體到刑事司法領(lǐng)域，世界各國法律援助范圍及受援階段更是不斷擴展。

我國2003年通過法律援助條例，明確規(guī)定法律援助屬于政府責(zé)任。經(jīng)過10余年發(fā)展，尤其是2017年以來刑事辯護全覆蓋試點工作在全國范圍內(nèi)深入開展，刑事法律援助受援人范圍極大擴充，責(zé)任機關(guān)的范圍進一步擴大。目前，刑事法律援助責(zé)任的承擔(dān)仍主要表現(xiàn)為政府責(zé)任。未來，隨著刑事辯護全覆蓋工作的推進，如果仍將法律援助等同于政府責(zé)任，弊端將越來越明顯。如如何協(xié)調(diào)解決現(xiàn)階段刑事訴訟中所出現(xiàn)的法律援助律師與公檢法各部門之間溝通渠道不暢通及身份不對等問題，如何緩解刑事司法領(lǐng)域公私權(quán)關(guān)系問題，如何調(diào)動刑事訴訟各方主體積極性問題等。

公設(shè)辯護人制度可以很好地解決這些難題，公設(shè)辯護人因具有國家公職人員身份，與警察、檢察官、法官等基于平等地位的溝通將更為順暢，更容易獲得公安機關(guān)、檢察院、法院等刑事訴訟相關(guān)群體的認(rèn)同，與之形成融合關(guān)系，充分實現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任。

三、關(guān)于我國公設(shè)辯護人制度構(gòu)建的幾點思路

(一)公設(shè)辯護人機構(gòu)

2012年刑事訴訟法規(guī)定，法律援助案件指派由法律援助機構(gòu)負(fù)責(zé)。近年來，為更好地開展法律援助工作，我國法律援助機構(gòu)中擁有辦案資格的人員逐漸增加，以筆者所在省級法律援助機構(gòu)為例，具有法律援助資格人員達到全部工作人員總數(shù)的50%。因此，我國公設(shè)辯護人制度的構(gòu)建，完全可以依托各地現(xiàn)有的法律援助機構(gòu)，在現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，實現(xiàn)最大程度的成本優(yōu)化，節(jié)省人力、財力。

具體做法方面，筆者建議可以采取在各地各級法律援助中心設(shè)立專職公設(shè)辯護人辦公室方式加以進行。專職公設(shè)辯護人辦公室的設(shè)立，一是可以通過刑事法律援助具體業(yè)務(wù)的開展，成為掌握實踐中刑事司法狀況的關(guān)鍵平臺，為刑事辯護率及辯護質(zhì)量的提高提供充分?jǐn)?shù)據(jù)支持和技術(shù)保障；二是公設(shè)辯護人和警察、公訴人具有不同的角色定位，可以最大限度維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，間接形成對司法機關(guān)權(quán)力運行的有效監(jiān)管。

(二)公設(shè)辯護人身份定位

未來我國公設(shè)辯護人制度建立，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定，明確公設(shè)辯護人國家公職人員身份，并實行等同于法官、檢察官的全國統(tǒng)一的福利保障體系，以穩(wěn)定的薪酬和完善的發(fā)展機制充分調(diào)動工作人員辦案積極性。

公設(shè)辯護人人員來源方面，一方面應(yīng)充分利用現(xiàn)有法律援助機構(gòu)內(nèi)具有辦案資格人員，以現(xiàn)有各級法律援助機構(gòu)中法律援助律師為主體，充分整合現(xiàn)有法律援助資源；另一方面，可以通過公開遴選方式，吸收執(zhí)業(yè)經(jīng)驗豐富的社會律師成為專職公設(shè)辯護人。

(三)經(jīng)費保障機制

我國現(xiàn)有的法律援助經(jīng)費保障主要采取的是各省市各級財政分別保障的機制，地區(qū)之間差距較大，無法滿足未來刑事辯護全覆蓋后激增的案件需求。

設(shè)立公設(shè)辯護人后，公設(shè)辯護人直接受雇于政府，屬于國家公職人員。公設(shè)辯護人的經(jīng)費保障問題，可以考慮吸收借鑒美國經(jīng)驗。美國公設(shè)辯護人運行之初也曾出現(xiàn)過因經(jīng)費緊張導(dǎo)致辯護質(zhì)量不佳，財權(quán)不獨立而屈從于同級政府政治壓力，無法有效辯護等問題，后通過一系列司法改革，確立了由州政府統(tǒng)一撥款，自上而下、?？顚Ｓ玫馁Y金流轉(zhuǎn)體系。筆者建議我國公設(shè)辯護人的經(jīng)費保障應(yīng)統(tǒng)一由省級財政加以支持，以保證獲得足量資金。

(四)監(jiān)督管理考核機制

公設(shè)辯護人制度設(shè)立之初，可以采取循序漸進的辦法。先依托現(xiàn)有的法律援助機構(gòu)，由司法行政機關(guān)統(tǒng)一管理。未來，公設(shè)辯護人制度運作成熟后，可以參照美國模式，建立專門委員會，對公設(shè)辯護人系統(tǒng)進行監(jiān)督。

具體做法如下：首先，打造信息公示平臺。通過信息公開方式，對公設(shè)辯護人執(zhí)業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)年限、專長領(lǐng)域等信息公示；第二，建立完善考核管理制度?？赏ㄟ^制定考核管理規(guī)定、完善案件質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)及配套細則等方式實現(xiàn)監(jiān)督考核。第三，加強對公設(shè)辯護人辯護效果的監(jiān)管。法律援助機構(gòu)應(yīng)引入全程質(zhì)量跟蹤機制，暢通與案件公訴人、主審法官溝通機制。在對公設(shè)辯護人監(jiān)督考核評分規(guī)則中，加入案件公訴人、主審法官意見權(quán)重，征詢其對于公設(shè)辯護人工作態(tài)度及辯護效果的看法。