與商業(yè)航天有關(guān)的幾個具體法律問題分析

沈耀平

北京航天動力研究所，北京 100076

商業(yè)航天活動與任何商業(yè)活動一樣，涉及到方方面面的法律關(guān)系和法律問題。本文主要結(jié)合我國商業(yè)航天法制現(xiàn)狀，借鑒其他航天國家立法經(jīng)驗，就商業(yè)航天領(lǐng)域主要管理關(guān)系和商業(yè)航天活動涉及的具體法律問題進(jìn)行初步分析，提出一些初淺建議。

一、準(zhǔn)入管理

(一)商業(yè)航天實行準(zhǔn)入管理的必要性

準(zhǔn)入管理是行業(yè)管理非常重要的一個環(huán)節(jié)，同時也是行業(yè)主管部門掌控本行業(yè)發(fā)展的重要途徑。航天技術(shù)事關(guān)國家戰(zhàn)略和安全的特性，決定了各國對航天準(zhǔn)入管理關(guān)口的把控和準(zhǔn)入管理水平及效果的高度重視。隨著新興航天企業(yè)及社會資本不斷進(jìn)軍航天產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，業(yè)務(wù)從供應(yīng)初級元器件產(chǎn)品到提供火箭發(fā)射和衛(wèi)星運(yùn)營服務(wù)，涉及范圍漸廣、涉足程度漸深?？茖W(xué)有效的準(zhǔn)入管理是航天事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的源頭控制和前提條件，也是樹立航天大國國際形象，打造航天強(qiáng)國國際地位的基本要求。

(二)我國商業(yè)航天準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀

目前我國已建立的商業(yè)航天相關(guān)準(zhǔn)入管理制度包括民用航天發(fā)射項目許可，民用衛(wèi)星制造項目立項許可和民用遙感衛(wèi)星地面站建設(shè)核準(zhǔn)。關(guān)于民用航天發(fā)射項目的許可，現(xiàn)行制度規(guī)定原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(機(jī)構(gòu)名稱已撤銷，相關(guān)職能納入工業(yè)和信息化部)負(fù)責(zé)民用航天發(fā)射項目的管理，審批和監(jiān)管民用航天發(fā)射項目，即對我國境內(nèi)非軍事用途的航天器進(jìn)入外層空間的行為，以及雖然不在我國境內(nèi)但產(chǎn)權(quán)歸屬于我國自然人、法人或其他組織的航天器在境外進(jìn)入外層空間的行為，均實行許可管理，只有經(jīng)過審查合格、符合我國法律法規(guī)及國際公約和相關(guān)安全保密等方面要求的民用航天發(fā)射項目，在頒發(fā)許可證后方可從事發(fā)射活動。關(guān)于民用衛(wèi)星制造、民用遙感衛(wèi)星地面建設(shè)項目的核準(zhǔn)，現(xiàn)行制度規(guī)定由國務(wù)院投資主管部門負(fù)責(zé)，須經(jīng)項目單位提交項目申請報告，詳細(xì)介紹項目主體、擬建項目基本情況，分析相關(guān)資源的利用、評估生態(tài)環(huán)境影響以及將帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益和影響。

(三)現(xiàn)行準(zhǔn)入管理制度存在的主要問題

現(xiàn)行準(zhǔn)入管理制度對于我國航天活動的規(guī)范有序開展，特別是對于航天活動的商業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，起到了規(guī)制、引導(dǎo)和促進(jìn)的積極作用，準(zhǔn)入制度成為航天管理制度體系的重要模塊。但從準(zhǔn)入管理體系總體上來看，我國現(xiàn)行準(zhǔn)入管理制度主要是部門規(guī)章和一些規(guī)范性文件，相較于法律及行政法規(guī)，位階較低，規(guī)范的航天活動范圍和對象均具有局限性，主要適用于國有航天科研生產(chǎn)院所。在商業(yè)航天主體多元化趨勢下，以及相關(guān)管理職能重新劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)調(diào)整等的現(xiàn)實情況下，航天準(zhǔn)入管理制度顯現(xiàn)出一定的不適應(yīng)，相關(guān)政策法規(guī)呈現(xiàn)滯后性，對商業(yè)航天主體的引導(dǎo)和規(guī)范作用較弱，對商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度和鼓勵措施不能得到充分展現(xiàn)，商業(yè)航天活動的監(jiān)管呈現(xiàn)部分管理地帶空缺，對于航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與鼓勵也未能完全體現(xiàn)。若不及時結(jié)合發(fā)展實際更新和完善商業(yè)航天領(lǐng)域的準(zhǔn)入管理制度，勢必會對其發(fā)展形成障礙，甚至可能導(dǎo)致一些負(fù)面影響。

(四)啟示和借鑒

準(zhǔn)入管理不應(yīng)僅僅視為是一種限制，科學(xué)有效的準(zhǔn)入管理制度能夠鼓勵和促進(jìn)社會力量有序參與航天產(chǎn)業(yè)、發(fā)展航天事業(yè)。當(dāng)前我國商業(yè)航天還處于初始發(fā)展階段，市場環(huán)境并未成熟，行業(yè)特征尚待形成，特別是新興初創(chuàng)航天企業(yè)以及新進(jìn)社會資本對于商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域市場前景的預(yù)估略顯樂觀，對技術(shù)形成周期和轉(zhuǎn)化效果等專業(yè)判斷存在不足，一些領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)投資過熱發(fā)展過快甚至無序發(fā)展的現(xiàn)象，還有一些領(lǐng)域存在投資動力不足相關(guān)資源欠缺等問題，不利于商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)市場鏈條的形成。因而，有必要發(fā)揮政府行業(yè)管理的引導(dǎo)和優(yōu)質(zhì)傳統(tǒng)航天企業(yè)的引領(lǐng)作用，進(jìn)一步完善航天活動領(lǐng)域準(zhǔn)入管理機(jī)制，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，預(yù)設(shè)各類社會資本進(jìn)入航天領(lǐng)域的條件界限，規(guī)范退出機(jī)制，明確各類主體相關(guān)業(yè)務(wù)行為規(guī)范，并引導(dǎo)促進(jìn)行業(yè)自律的形成，以更好的激發(fā)商業(yè)航天市場活力、增強(qiáng)外部投資信心、形成良性競爭環(huán)境，達(dá)成以法律制度為根基，以行業(yè)管理為主導(dǎo)，以市場經(jīng)濟(jì)為調(diào)節(jié)的商業(yè)航天準(zhǔn)入管理體系。政策支持方面，可借鑒美國較為完備和成熟的準(zhǔn)入管理經(jīng)驗，通過政府補(bǔ)貼、稅收減免優(yōu)惠等措施，鼓勵和支持商業(yè)航天參與主體的創(chuàng)新研發(fā)，扶持科技含量和經(jīng)濟(jì)社會價值高、發(fā)展?jié)摿?qiáng)的優(yōu)質(zhì)商業(yè)航天主體全面發(fā)展，確保其發(fā)展活力和國際競爭力。

二、出口管制

(一)航天領(lǐng)域出口管制的必要性

空間探索早期的軍事屬性，發(fā)展到現(xiàn)今仍然是各國重要的國防戰(zhàn)略手段，這就決定了現(xiàn)今空間活動的軍民雙重屬性，也意味著一些表象為民用或商業(yè)性質(zhì)的空間活動項目，極有可能存在軍事目的或存在被軍事利用的可能，航天領(lǐng)域的國際合作項目，也就有可能被成員國發(fā)展為軍事力量。為防止敏感的物品和技術(shù)信息未經(jīng)許可轉(zhuǎn)移到第三國，航天國家必然要對空間物體和技術(shù)實施更為嚴(yán)格的出口管制制度。如美國已建立起一套專門控制和管理與國家安全有關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)出口管制法律制度，形成繁瑣但運(yùn)行有效的出口管制體系。

(二)我國商業(yè)航天出口管制現(xiàn)狀

目前我國與航天相關(guān)的出口管制制度僅有《導(dǎo)彈及相關(guān)物項和技術(shù)出口管制條例》、《敏感物項和技術(shù)出口經(jīng)營登記管理辦法》、《中華人民共和國軍品出口管理條例》等少數(shù)單行法規(guī)和部門規(guī)章。除行業(yè)管理和自律外，出口管制的主要職能在海關(guān)和商務(wù)部。作為中國從事國際商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射、衛(wèi)星產(chǎn)品進(jìn)出口的航天國際化經(jīng)營的專業(yè)公司，中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司(長城公司)已經(jīng)建立起一套較為完善的出口控制體系，包括成立出口控制委員會負(fù)責(zé)公司出口控制管理工作的最高審查和決策，審查重大、敏感物項的出口和出口自律重大突發(fā)事件的處理；設(shè)立出口控制辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行出口控制政策和對各成員單位的出口控制工作實行管理和監(jiān)督檢查；實行各單位總經(jīng)理出口控制第一責(zé)任人制，出口控制管理員進(jìn)行出口物項初審和出口控制日常工作。公司對出口物項采取全面審查控制原則，明確將防止大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具擴(kuò)散的目標(biāo)置于商業(yè)利益之上。

(三)啟示和借鑒

商業(yè)航天主體多元化趨勢下出口管制制度的更新完善尤顯重要。為了應(yīng)對商業(yè)航天復(fù)雜的國際合作安全環(huán)境，適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)商業(yè)航天主體紛呈的趨勢，構(gòu)建全面、科學(xué)和有效的航天出口管制法律體系和管理運(yùn)行機(jī)制，將更好的促進(jìn)國際合作安全有序開展和商業(yè)航天技術(shù)快速高效發(fā)展。建議在立法中進(jìn)一步明確出口管制的最高管理機(jī)構(gòu)，并借鑒美國等航天大國在出口管制方面的主要做法，對于企業(yè)違反出口管制規(guī)則，依法處以相應(yīng)的民事、行政乃至刑事責(zé)任，包括取消其出口權(quán)，處以高額罰款乃至對相關(guān)責(zé)任人判處徒刑。此外，依法賦予有關(guān)部門在因外交關(guān)系微妙變化或時勢局面突變等政治因素發(fā)生時，享有臨時禁止、終止或撤銷對某些國家的出口許可的權(quán)利。

三、責(zé)任承擔(dān)

(一)國家是空間活動的國際責(zé)任主體

根據(jù)國際空間法原則和相關(guān)國際條約的規(guī)定，各國對本國任何主體從事的外層空間活動導(dǎo)致的后果負(fù)國際責(zé)任，不論從事這些活動的主體是政府機(jī)構(gòu)或非政府機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)或個人。同樣，相關(guān)主體從事空間活動應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)也通過其所屬國履行，包括空間物體登記、空間碎片控制、空間環(huán)境保護(hù)等。這些主體在外層空間的活動當(dāng)然的應(yīng)經(jīng)過所在國政府事前的審查批準(zhǔn)，并接受政府或相關(guān)部門的日常管理和監(jiān)督。

(二)商業(yè)航天行為主體從事空間活動相關(guān)法律責(zé)任和義務(wù)

空間活動的法律責(zé)任主要指空間活動中造成損害的責(zé)任制度，按責(zé)任對象分為對本國或他國相關(guān)主體造成的財產(chǎn)或人身損害賠償責(zé)任，以及對空間環(huán)境損害的國際責(zé)任。國際條約或公約并未對空間活動的商業(yè)行為主體如何履行與其直接相關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，而有賴于各締約國在其國內(nèi)法中自行決定?？臻g活動對本國個人或機(jī)構(gòu)造成的財產(chǎn)或人身損害賠償責(zé)任可通過國內(nèi)立法予以解決，而對他國受損主體及空間環(huán)境的損害，除了少數(shù)可以通過受損主體當(dāng)?shù)鼐葷?jì)法則求償外，只能通過國際空間法確立的損害賠償制度和國際責(zé)任制度，以及外交、國際司法途徑確立的相關(guān)程序來予以實現(xiàn)。在當(dāng)前國際法體系下，國家存在為其登記許可的所有空間活動承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險，而不論其是否參與或從中獲取任何政治或經(jīng)濟(jì)利益，只要從事該活動的主體屬于國家管轄，甚至不論該活動是否在國家境內(nèi)開展。這就導(dǎo)致若空間物體以發(fā)射國政府并不知情的方式被轉(zhuǎn)讓給非發(fā)射國私營實體，因空間物體導(dǎo)致的損害后果，仍然要由發(fā)射國來承擔(dān)，這顯然是不公平的。隨著越來越多的私營企業(yè)參與到航天活動中，國家面臨的空間活動責(zé)任風(fēng)險將越來越大，有必要考慮從立法上明確私營實體承擔(dān)國際責(zé)任和相關(guān)義務(wù)，至于政府與私營實體之間在責(zé)任問題上的關(guān)系和分擔(dān)原則，可以在國際層面進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)制。此外在國際合作項目中，對于一項空間活動導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任，可能存在多個參與主體包括私營主體所屬國的責(zé)任分?jǐn)倖栴}，在事先沒有內(nèi)部協(xié)議的情形下如何合理分擔(dān)責(zé)任就成為一個難題，責(zé)任公約中并沒有直接依據(jù)。當(dāng)然，國家對航天活動實施有效的許可和監(jiān)督職能，是預(yù)防和減少損害賠償責(zé)任產(chǎn)生重要措施。

(三)啟示和借鑒

商業(yè)航天活動的高風(fēng)險性對于商業(yè)主體特別是私營商業(yè)航天主體而言是非常巨大的威脅，而隨著商業(yè)航天活動主體由政府主導(dǎo)向多元化主體發(fā)展，政府承擔(dān)國際責(zé)任的潛在風(fēng)險必然越來越大，強(qiáng)制商業(yè)保險制度的建立尤為重要和迫切。按照責(zé)任公約，當(dāng)商業(yè)航天活動造成第三方損害時(一般因發(fā)射失敗導(dǎo)致，或發(fā)射風(fēng)險評估不足安全預(yù)案失效)，賠償?shù)捻樞蚴鞘紫扔缮虡I(yè)航天活動實施主體(簡稱商業(yè)主體)所在國政府(締約國)進(jìn)行賠償，政府承擔(dān)責(zé)任后向商業(yè)主體追償，而此時商業(yè)主體極可能因發(fā)射任務(wù)的失敗而背負(fù)巨額合同債務(wù)，虧損過大無力承擔(dān)，最終只能是政府買單。不少國家都建立了強(qiáng)制商業(yè)保險制度，通過發(fā)射者(商業(yè)主體，并非發(fā)射國)向保險公司購買第三方責(zé)任險，以緩解商業(yè)主體開展航天活動的壓力，分擔(dān)商業(yè)航天活動風(fēng)險。我國現(xiàn)行的《民用航天發(fā)射項目許可證管理暫行辦法》盡管對第三方責(zé)任保險事宜作了原則性規(guī)定，但并未明確具體的責(zé)任限額，也未對保險人應(yīng)具備的資質(zhì)條件、承保能力等方面提出要求。目前關(guān)于發(fā)射項目的保險問題一般只能通過發(fā)射合同來約定，這無疑增加了商業(yè)主體的風(fēng)險，無形中削弱了我國商業(yè)航天企業(yè)在國際市場的競爭力。完善商業(yè)航天保險立法、進(jìn)一步明確和細(xì)化航天活動領(lǐng)域的商業(yè)保險制度迫在眉睫，同時在國際層面積極推動和促成國際統(tǒng)一的強(qiáng)制商業(yè)保險制，爭取商業(yè)航天活動的承保主體及保險范圍的擴(kuò)展，促進(jìn)商業(yè)航天活動發(fā)展與商業(yè)航天保險業(yè)務(wù)發(fā)展的同步適應(yīng)，構(gòu)建良性循環(huán)的商業(yè)航天發(fā)展模式。

四、知識產(chǎn)權(quán)

(一)商業(yè)航天活動特別是國際競爭與國際合作的日益頻繁對商業(yè)航天領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出更高要求

航天系統(tǒng)工程復(fù)雜龐大，其中的知識產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為錯綜復(fù)雜，既涉及對已有知識產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)和許可使用，還涉及項目進(jìn)行中各方合作產(chǎn)生的新生科技成果的知識產(chǎn)權(quán)認(rèn)定和成果歸屬。無論是合作項目中國家利益的保護(hù)還是參與國際競爭提升競爭力的需要，航天技術(shù)和商業(yè)模式的發(fā)展都對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度及保護(hù)意識和策略等提出更高要求。需要注意的是，航天技術(shù)的軍民兩用屬性，特別是航天國際合作領(lǐng)域涉及到的國防敏感技術(shù)，顯然并不適宜采用普通專利方式予以保護(hù)，這種“公開的壟斷”不僅起不到保護(hù)的效果，還極有可能導(dǎo)致國家秘密泄露和國家利益重大損失。

(二)現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和手段的適用性存在局限

《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等國際社會已經(jīng)出臺的多項國際知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)公約，雖然明確了世界知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的通用標(biāo)準(zhǔn)、對促進(jìn)國際貿(mào)易公平發(fā)揮了有效促進(jìn)作用，但這些國際條約并未考慮外空專利的特殊性，未將外空知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題納入其中。國內(nèi)層面，我國現(xiàn)有的《專利法》、《著作權(quán)法》等知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對一般領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)申請及授權(quán)審批程序等方面進(jìn)行了具體規(guī)定，但并未考慮到航天國際合作和競爭中，知識產(chǎn)權(quán)的國防敏感性等特點。當(dāng)前，《關(guān)于國際科技合作項目知識產(chǎn)權(quán)管理的暫行規(guī)定》是唯一直接的法律依據(jù)，但這一法律依據(jù)同樣存在航天立法領(lǐng)域普遍存在的問題，效力層級低，適用范圍窄，僅限于官方國際科技合作項目，不適用于商業(yè)航天主體之間展開的合作，指導(dǎo)作用極其有限。

(三)啟示和借鑒

空間技術(shù)力量是航天國家保持國際地位強(qiáng)勢、維持國際競爭優(yōu)勢的重要方面，因而對空間技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)必然是其發(fā)展過程中的重要任務(wù)。一些航天強(qiáng)國紛紛開展航天專利布局，利用國際知識產(chǎn)權(quán)制度在他國申請航天發(fā)明專利，特別是近年來在我國申請的航天技術(shù)核心發(fā)明專利呈現(xiàn)逐年增長之勢，所占比重甚至遠(yuǎn)超我國自行申請的數(shù)量。這無疑對我國航天知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)帶來極大困擾，對我國航天技術(shù)發(fā)展造成重大影響。目前我國軍事航天領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，主要采取國防專利和國家秘密予以特殊保護(hù)，而在商業(yè)航天的國際合作及競爭過程中，除現(xiàn)有的商業(yè)秘密、技術(shù)秘密、國防專利等保護(hù)方式外，規(guī)制航天國際合作和競爭活動中的知識產(chǎn)權(quán)問題，亟待制定專門的、法律效力較高的、可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范?？山梃b歐洲等航天大國的做法，依法賦予我國政府必要和適當(dāng)?shù)慕槿敫深A(yù)權(quán)限，使其依職權(quán)審查和評估特定領(lǐng)域的技術(shù)成果適宜采取的保護(hù)方式，并有權(quán)依法定程序決定相關(guān)成果的權(quán)屬關(guān)系，譬如通過航天國際合作項目的立項審批、航天活動的許可、航天相關(guān)產(chǎn)品或技術(shù)的出口審查等管理手段，行使保護(hù)核心航天核心技術(shù)的職權(quán)，最大程度的維護(hù)外空探索的國家利益乃至國家安全和政治利益，持續(xù)提升商業(yè)航天領(lǐng)域核心競爭力。此外，通過與合作各方制定外空知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的雙邊或多邊協(xié)議，有策略的在合作協(xié)議、項目合同中達(dá)成知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和成果權(quán)益分配條款，是解決當(dāng)前面臨的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)緊迫問題的一個選擇。

五、其他應(yīng)關(guān)注的問題

(一)爭端解決機(jī)制

航天領(lǐng)域活動的商業(yè)化、商業(yè)航天參與主體的多元化趨勢下，單純依靠國家間政治途徑解決各主體合作過程中產(chǎn)生的爭端問題顯然已不太適用和不相匹配，不利于國際爭端的充分解決。針對當(dāng)前國際法律框架下關(guān)于爭端解決機(jī)制的不足，學(xué)界和業(yè)界已提出一些改進(jìn)建議，如建議設(shè)立一個國際空間法法院來專門處理外空爭端案件；建議對現(xiàn)有外空法體系進(jìn)行局部修訂，以適應(yīng)空間商業(yè)化合作的新發(fā)展等等。在中國商業(yè)航天參與國際合作和國際競爭過程中，爭端解決這一問題不僅需要事先在各方合作框架中達(dá)成原則性一致，在具體的合作協(xié)議中以及國家的法律政策層面都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事先的具體規(guī)定。

(二)外層空間環(huán)境保護(hù)

宇宙無限，探索無限，但對宇宙環(huán)境的保護(hù)不可無限制無法治。隨著各國放開對外空探索活動的政府壟斷，商業(yè)主體對于空間碎片和放射性物體的產(chǎn)生應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)必須予以關(guān)注，需要各國在國內(nèi)法層面、國際社會在國際法層面及時采取法律手段控制環(huán)境污染，積極避免外層空間環(huán)境破壞導(dǎo)致對本國乃至全人類的嚴(yán)重后果和不可修復(fù)的責(zé)任。我國近年來極其重視對空間碎片的研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，先后出臺并修訂《空間碎片減緩與防護(hù)管理暫行辦法》，在能力和擔(dān)當(dāng)上體現(xiàn)出航天大國形象。

商業(yè)航天的發(fā)展需要良好的法治保障。中國商業(yè)航天與國際接軌、國內(nèi)航天法與國際空間法接軌，需要密切關(guān)注國際空間法領(lǐng)域熱點問題，借鑒世界航天大國立法經(jīng)驗，主動參與航天合作領(lǐng)域相關(guān)國際法的調(diào)整，以法治建設(shè)助力航天強(qiáng)國實現(xiàn)。