對菲律賓總統(tǒng)杜特爾特南海政策的趨勢研究

[越南]阮清明

對菲律賓總統(tǒng)杜特爾特南海政策的趨勢研究

[越南]阮清明*

自2016年3月杜特爾特上任菲律賓總統(tǒng)以來，他多次表示希望妥善處理南海問題，與中國恢復(fù)對話，改進(jìn)雙邊關(guān)系。菲中關(guān)系的改善開辟了一個新的時期和機(jī)遇，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得了更為顯著的成就。和平對話與合作成為杜特爾特處理南海問題的基本原則。盡管他在某些場合的言論與此自相矛盾，但并不影響杜特爾特政府與中國的外交風(fēng)向已轉(zhuǎn)為積極合作。

一、新形勢下杜特爾特政府的南海政策

2010年阿基諾三世上任后，菲對中的關(guān)系由“親近”轉(zhuǎn)向“克制”，導(dǎo)致菲中關(guān)系不斷惡化。他的南海政策開啟了從溫和到激進(jìn)的模式轉(zhuǎn)變。阿基諾三世時期的南海政策體現(xiàn)了菲律賓在南海主權(quán)上的強(qiáng)硬態(tài)度和以國家主權(quán)和民族主義為先的原則，增加了地區(qū)形勢的不可預(yù)測性。

阿基諾三世的南海政策可以概括為：（1）堅持將菲律賓與中國之間的南海爭端向國際仲裁法院提起訴訟。2013年1月，菲律賓單方面提起“南海仲裁案”，因?qū)χ袊狈π湃?，菲拒絕與中國進(jìn)行雙邊談判。（2）利用域外大國對中國施壓。為了與中國在南海對抗，阿基諾三世利用美國以鉗制中國，與美國、日本、澳大利亞等大國加強(qiáng)合作。2014年，菲律賓與美國簽訂加強(qiáng)國防合作協(xié)定。在南海形勢復(fù)雜化的背景下，把本國的南海政策與美國的亞太戰(zhàn)略捆綁在一起。（3）在東盟中組建統(tǒng)一戰(zhàn)線，以共同反對中國在南海的行動。菲律賓尋求將南海問題納入東盟的討論范圍，呼吁東盟有關(guān)各國共同反對中國。菲單方面提起“南海仲裁案”后，曾要求東盟各國表明立場，還曾試圖拉攏越南、文萊和馬來西亞等南海主權(quán)申索國合力反對中國?？偟膩碚f，2012年以來，阿基諾三世激進(jìn)的南海政策對菲中關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

杜特爾特在總統(tǒng)競選中，透露出他主張的南海政策將有別于阿基諾三世。杜特爾特的一系列講話揭示了他在解決菲律賓與中國主權(quán)爭端，主權(quán)和管轄權(quán)問題上的執(zhí)政理念和基本政策理念。具體可歸納為以下5點(diǎn)：

（一）南海主權(quán)爭端問題并不是菲中關(guān)系的全部

近年來，雖然菲中兩國在南海問題上遭遇阻礙，但這并不是兩國雙邊關(guān)系的全部。菲中關(guān)系歷史悠久，具有廣泛的合作基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美濟(jì)礁事件出現(xiàn)，南海爭端成為菲中關(guān)系發(fā)展的阻礙之一。由于南海主權(quán)爭端和對某些水域和島嶼管轄權(quán)的爭議，兩國雙邊關(guān)系經(jīng)常處于緊張狀態(tài)。盡管如此，除了南海問題外，菲律賓和中國也在逐步加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的政治交往與務(wù)實(shí)合作。進(jìn)入21世紀(jì)以來，菲中雙邊貿(mào)易在整體經(jīng)濟(jì)中的比重不斷提升，經(jīng)貿(mào)合作已成為兩國關(guān)系的重要組成部分。

2006-2015年，菲中雙邊貿(mào)易總額由234億美元增至457美元，除2009年受到全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響有所減少外，其他年份均維持穩(wěn)步增長。2013年，菲中雙邊貿(mào)易總額占菲外貿(mào)總額的12.64%，中國成為菲律賓第二大貿(mào)易伙伴。菲中經(jīng)貿(mào)關(guān)系未明顯受到南海問題的影響。例如2012年，菲中關(guān)系陷入僵局，而雙邊進(jìn)出口貿(mào)易總額依然高達(dá)363.75億美元，同比增長11.3%。中國成為菲律賓第三大出口市場和第二大進(jìn)口市場。2012-2015年期間，盡管菲中關(guān)系趨于緊張，但雙邊貿(mào)易仍保持增長。另外兩國在基礎(chǔ)設(shè)施投建和打擊毒品犯罪方面仍有很大的合作發(fā)展空間。2016年9月，菲前外長佩費(fèi)克托·亞賽（Perfecto Yasay）出訪美國，旨在保護(hù)杜特爾特。他認(rèn)為菲中關(guān)系不僅局限于海洋爭端，雙方共同關(guān)注的領(lǐng)域還有經(jīng)貿(mào)投資、旅游等，研究討論這些問題有助于打開和平解決南海問題的大門。

菲總統(tǒng)府發(fā)言人稱，杜特爾特希望菲中關(guān)系能在南海爭端中實(shí)現(xiàn)軟著陸，希望兩國在更廣泛的領(lǐng)域開展實(shí)質(zhì)性合作。在兩國高層領(lǐng)導(dǎo)人會晤的言論、政府發(fā)布的共同宣言和雙邊會議中多次提到以上訴求。

2018年2月在中國-菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制（BCM）第二次會議上，雙方再次澄清南海爭端不代表中菲關(guān)系的全部。BCM為菲中提供了一個平臺，供雙方坐在談判桌上處理南海問題的分歧，就每個利益問題交換意見。但中國多次強(qiáng)調(diào)BCM雖然不是一個高級別的機(jī)制，但具有邏輯合理性，是與有關(guān)各國共同解決南海爭端的唯一途徑。

從兩次會議舉辦的情況可看出，中國決心使其成功。隨著菲中關(guān)系的進(jìn)一步緩和，杜特爾特政府不僅將“南海仲裁案”的裁決拋到一邊，還在2017年菲律賓擔(dān)任東盟輪值主席國期間試圖淡化東盟關(guān)于南海爭端的各項共同宣言。他還不停地稱贊中國，通過獲得中國的貸款和援助，將馬尼拉推入北京的政治和經(jīng)濟(jì)影響圈。這是杜特爾特時期菲中關(guān)系的動向。

（二）和平談判與不制造戰(zhàn)爭為首選

在和平談判與戰(zhàn)爭之間，杜特爾特必然將選擇和平談判。他多次強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭不是出路，同時表達(dá)了對戰(zhàn)爭的厭惡。菲律賓隨時準(zhǔn)備與中國開展對話而非宣戰(zhàn)。他任命菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯（Fidel Ramos）作為特派員出訪中國，表明菲律賓認(rèn)為與中國開展直接對話是首選。在國家安全委員會會議上，菲政府未對前總統(tǒng)拉莫斯提出其他具體的要求，只提出“不要與中國對抗”的基本觀點(diǎn)。2017年11月12日，杜特爾特在東盟貿(mào)易與投資峰會上再一次提出，南海問題最好可以擱置爭議，因?yàn)闆]有誰可以承受得起這場戰(zhàn)爭。他還說：“菲中雙邊關(guān)系中，我們應(yīng)維護(hù)和平，我只想與中國做生意，因?yàn)榉坡少e需要錢?！痹谔﹪?，他對僑胞說：“菲律賓的經(jīng)濟(jì)將因?yàn)橹袊玫礁纳?。此前菲律賓非常親美而疏遠(yuǎn)中國，卻導(dǎo)致菲律賓的農(nóng)產(chǎn)品無法出口中國?！?/p>

一方面，杜特爾特深知菲律賓沒有實(shí)力對抗中國，因?yàn)榉坡少e軍事力量薄弱，若與中國發(fā)生軍事沖突，情況可能更加糟糕。菲前外長佩費(fèi)克托·亞賽坦率承認(rèn)，在任何戰(zhàn)斗中，菲律賓的軍隊和裝備都無法與中國對抗。這也是杜特爾特總統(tǒng)決定不參加美國在南海的聯(lián)合巡邏的原因之一。

另一方面，杜特爾特清楚美國將不會因?yàn)榉坡少e的利益而在南海對中國宣戰(zhàn)。菲前任政府一直試圖將其在南海申索的島嶼和島礁主權(quán)納入《美菲安全條約》，要求美國確保其安全，但美國沒有明確回應(yīng)。一旦因?yàn)槟虾栴}與中國發(fā)生正面沖突，杜特爾特不確定《美菲安保條約》是否能夠幫助菲律賓。根據(jù)《美菲共同防御條約（1951年）》，當(dāng)一國受到威脅時，條約內(nèi)各國都將采取行動應(yīng)對威脅。但菲長期以來一直質(zhì)疑美國屆時是否會出手相救。美國對中國“非理性”的南海主張和菲律賓在南海的主權(quán)問題未正式表明立場。杜特爾特曾質(zhì)問美國駐菲律賓大使菲利普·戈登伯格（Philip Goldberg）：美國會不會站在菲律賓這邊？菲利普·戈登伯格答復(fù)“只有菲遭受襲擊的時候才能回答這個問題”。杜特爾特對美大使的回答和冷漠態(tài)度十分不滿。

（三）尋求雙邊談判，但不排除多邊努力

杜特爾特在首份國家公報中表示，菲律賓希望與有共同利益和關(guān)切的國家保持雙邊和多邊磋商、對話。這與阿基諾三世主張的只有多邊會談才符合菲律賓利益的立場完全不同。

杜特爾特向中國駐菲律賓大使趙鑒華傳達(dá)了愿與中國進(jìn)行雙邊會談的意愿。在與美國的菲律賓僑胞代表會面時，菲外長佩費(fèi)克托·亞賽（Perfecto Yasay）表示菲律賓正主動通過外交渠道籌備與中國進(jìn)行無條件雙邊會談，研究討論解決南海問題。同時，菲律賓也不會放棄國際多邊會談，利用多邊會談的機(jī)會討論南海問題，試圖用“南海仲裁案”贏得更多的支持，以此對中國施加輿論壓力。

“南海仲裁案”判決后，菲律賓馬上呼吁東盟出臺相關(guān)文件宣布支持“仲裁庭”的裁決。在第49屆東盟外長會議上，菲律賓四處游說東盟各國在南海問題上統(tǒng)一立場，支持“南海仲裁案”的結(jié)果。而今，菲律賓已悄然減少在國際多邊會談上提及南海問題，防止引起與中國的正面沖突，避免對兩國正式對話產(chǎn)生不利影響。2016年在老撾舉辦的東盟峰會上沒有提及“南海仲裁案”，菲律賓的態(tài)度大轉(zhuǎn)變起了決定性作用。東盟前秘書長王景榮表示，菲律賓作為“南海仲裁案”的起訴方，他們不主動提起這件事，其他國家當(dāng)然很難再挑起這個話題來討論。

菲律賓擔(dān)任東盟輪值主席后，重點(diǎn)是促進(jìn)與中國就南海行為準(zhǔn)則（COC）進(jìn)行磋商，以及促進(jìn)菲律賓與東盟之間的磋商機(jī)制，未利用東盟的多邊機(jī)制向中國施壓。目前，菲政府已明確提出將重點(diǎn)關(guān)注COC談判，努力推動這一協(xié)定。

（四）要理智地捍衛(wèi)“南海仲裁案”的結(jié)果，這是菲中開展對話的前提和基礎(chǔ)

杜特爾特多次強(qiáng)調(diào)，在實(shí)際行動中菲律賓應(yīng)盡量保持慎重和克制，努力避免影響菲中關(guān)系正?；男袨??！澳虾Ｖ俨冒浮辈脹Q后，菲前外長佩費(fèi)克托·亞賽拒絕了中國外長王毅關(guān)于讓菲律賓放棄裁決結(jié)果以開展對話的建議，稱裁決結(jié)果符合菲律賓的憲法和利益。2016年7月19日佩費(fèi)克托·亞賽稱，因中方提出“不提及南海仲裁案結(jié)果”的條件，菲拒絕與中國開展涉及南海主權(quán)爭端的相關(guān)談話。

在首份國家公報中，杜特爾特表示支持和尊重仲裁庭的裁決，并視此為和平解決南海爭端的重要推動力。他曾向美國國務(wù)卿克里承諾，菲律賓與中國的領(lǐng)土爭端談判都將以仲裁庭的裁決為基礎(chǔ)。這是杜特爾特首次明確南海問題的態(tài)度和立場，他解釋“菲將采取獨(dú)立的政策，而非必須遵循美國的外交政策。但這并不是疏遠(yuǎn)與美國的關(guān)系。我不會疏遠(yuǎn)與美國的外交關(guān)系?！?/p>

在迄今為止的一系列活動中，杜特爾特政府堅持認(rèn)為菲中之間的對話和談判必須在“南海仲裁案”裁決的框架下進(jìn)行，同時也表達(dá)了與中國開展雙邊對話的期望。杜特爾特甚至對中國駐菲律賓大使表達(dá)了他不會立即敦促中國遵守仲裁庭決定的意思?？梢钥闯?，菲不再以“南海仲裁案”要挾中國以對中國施加更多壓力，避免影響改善與中國的關(guān)系。

實(shí)際上，菲政府并不寄希望于“南海仲裁案”裁決結(jié)果能產(chǎn)生什么實(shí)際的效應(yīng)。菲外長佩費(fèi)克托·亞賽稱，“仲裁庭”的裁決也無法賦予菲驅(qū)逐中國離開爭議區(qū)域的權(quán)利，裁決沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，所以中菲加強(qiáng)接觸才是當(dāng)務(wù)之急。

（五）擱置爭議，與中國共同開發(fā)南海

隨著中菲關(guān)系正常化，擱置爭議，與中國共享南海資源成為杜特爾特政府南海政策的主題。目前菲政府對南海問題雙邊談判持開放態(tài)度，旨在與中國共同開發(fā)南海，把對南海的主權(quán)主張轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益。

杜特爾特政府特別顧問、菲律賓前總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯建議，菲中可在尋求共識的基礎(chǔ)上，擱置爭議，共同開發(fā)南海，如在黃巖島附近海域進(jìn)行漁業(yè)作業(yè)。

杜特爾特任命前總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯為特別顧問，旨在與中國“破冰”。前總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯與杜特爾特有著良好的關(guān)系，是杜特爾特制定國策的高級顧問。拉莫斯被認(rèn)為是菲律賓最負(fù)盛名的總統(tǒng)之一，他于1997年使菲律賓安全度過亞洲金融危機(jī)，被比作“菲律賓的李光耀”。其中最關(guān)鍵的是，拉莫斯在處理1995年與中國的美濟(jì)礁沖突中富有經(jīng)驗(yàn)。

對于菲律賓來說，雖然仲裁庭的裁決對菲有利，但菲仍需考慮與中國共同開發(fā)南沙海域禮樂盆地油氣資源。但這并不等同于表示菲律賓在黃巖島主權(quán)上有所退讓，菲堅持共同開發(fā)南海資源必須遵守菲律賓法律和國際法。

目前，中菲主要在以下兩個領(lǐng)域與中國共同開發(fā)南海資源。第一是漁業(yè)資源，黃巖島的漁業(yè)資源是杜特爾特重點(diǎn)關(guān)心的領(lǐng)域，菲律賓希望本國漁民能回到此海域捕魚。此前杜特爾特訪華時，曾表示將向中國政府申請批準(zhǔn)菲律賓漁民赴黃巖島附近海域捕魚，以此作為擱置爭議共同開發(fā)南海的條件。隨著中菲關(guān)系重回正常軌道，菲律賓漁民已得到允許在黃巖島附近海域捕魚。第二是油氣資源，菲對尋求與中國合作共同開發(fā)南海持積極態(tài)度。

菲律賓現(xiàn)任外長阿蘭·卡亞塔諾2017年8月證實(shí)，杜特爾特已批準(zhǔn)菲律賓與中國在南海上進(jìn)行聯(lián)合勘探。2017年11月，中菲政府共同發(fā)布聯(lián)合聲明，明確提出雙方愿探討包括在海洋油氣勘探和開發(fā)等其他可能的海上合作領(lǐng)域開展合作的方式。2018年2月，中菲雙方?jīng)Q定在“中國-菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制第二次會議”（簡稱BCM）框架下啟動漁業(yè)、油氣、海洋研究、環(huán)保和政治安全等技術(shù)工作組。杜特爾特認(rèn)為，這將使中菲從均聲稱擁有南海主權(quán)的敵對狀態(tài)轉(zhuǎn)變成為具有戰(zhàn)略意義的共同合作開發(fā)者。這個解決方案更優(yōu)于與中國發(fā)生戰(zhàn)爭。

盡管雙方仍處于共同勘探南海資源的階段，尚未討論共同開發(fā)的問題，但菲律賓堅持認(rèn)為與中國合作開發(fā)的兩個區(qū)域?qū)儆诒緡膶俳?jīng)濟(jì)區(qū)。中菲雙方正積極推進(jìn)談判，尋求符合兩國法律的解決方案。

二、杜特爾特政府調(diào)整南海政策的原因

杜特爾特政府選擇了不同于前任政府的外交路線，在南海問題上體現(xiàn)出對中國的友好是由多個因素共同作用的結(jié)果。這不僅與杜特爾特個人的執(zhí)政理念直接相關(guān)，而且是在比較歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的選擇，最大化地維護(hù)了菲律賓的國家利益。

（一）“仲裁庭”的裁決短期內(nèi)無法為菲律賓帶來切實(shí)的利益，但長遠(yuǎn)來看則不一定

阿基諾三世的外交路線為“親美反華”，將菲律賓的國家利益與美國的亞太戰(zhàn)略聯(lián)系在一起，把中國訴諸于國際仲裁庭，激化了中菲之間的南海爭端矛盾。這使得中菲兩國的政治互信受到嚴(yán)重影響，雙邊外交關(guān)系降至冰點(diǎn)。盡管仲裁庭裁決菲律賓勝訴，但是由于中國反對裁決結(jié)果，菲律賓也無法實(shí)施裁決結(jié)果，菲的戰(zhàn)略意圖并未得到實(shí)現(xiàn)。因此，絕對的“親美反華”并不可行。

反之，“南海仲裁案”導(dǎo)致中菲關(guān)系降至冰點(diǎn)時，中菲各領(lǐng)域的合作均受到消極影響，如中國發(fā)布赴菲律賓旅游預(yù)警、執(zhí)行菲律賓水果進(jìn)口禁令等。杜特爾特對前總統(tǒng)阿基諾三世向國際仲裁庭提交南海主權(quán)爭端的訴訟表示擔(dān)憂，他公開宣布自己的親華立場，并表示不相信可以通過國際仲裁庭解決南海問題。

另外，美國將南海問題視為“重返亞太”戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，菲律賓為其中重要的一環(huán)。當(dāng)“仲裁庭”尚未作出裁決時，美國極力宣傳仲裁結(jié)果的積極意義，表達(dá)對菲律賓的強(qiáng)烈支持。仲裁結(jié)果出臺后，美國一再聲明“仲裁庭”的裁決具有法律約束力，要求菲律賓和中國遵守裁決。事實(shí)上，美國是南海問題中受益最多的一方?；谶@個問題，美國不僅提高了自身涉足南海的程度，還試圖利用國際規(guī)則和法律約束中國，美國在中美海上競爭的優(yōu)勢地位得到增強(qiáng)。

菲律賓是美國重返亞太戰(zhàn)略的同盟，但并沒有給菲律賓帶來實(shí)際利益。杜特爾特政府在南海問題上表現(xiàn)出溫和而謹(jǐn)慎的態(tài)度，實(shí)際上是對抗前任政府政策的調(diào)整，將菲律賓的國家利益置于首位。若“南海仲裁案”的裁決為菲律賓帶來切實(shí)的利益，杜特爾特對待裁決結(jié)果的態(tài)度將大不一樣。杜特爾特對國家利益的認(rèn)識和評估是其制定南海政策的決定性因素。

（二）菲律賓反美趨勢和獨(dú)立意識逐漸強(qiáng)烈

西方國家干預(yù)菲律賓選舉、批評菲人權(quán)和指責(zé)杜特爾特政府向毒品犯罪開戰(zhàn)，這些均起了反作用，反而進(jìn)一步刺激了杜特爾特的獨(dú)立自主意識。杜特爾特指責(zé)美國駐菲律賓大使因干涉菲內(nèi)政引發(fā)外交風(fēng)波。在菲律賓進(jìn)行大選期間，美國駐菲律賓大使菲利普·戈登伯格曾以人權(quán)問題指責(zé)杜特爾特。杜特爾特對此十分不滿，指責(zé)他干涉菲內(nèi)政，甚至在當(dāng)選總統(tǒng)后宣稱要斷絕與美國的關(guān)系。

杜特爾特表示，菲律賓將遵循獨(dú)立自主的外交政策，不允許任何國家以任何方式干預(yù)其內(nèi)政。2017年東盟外長會議期間，美、日、澳三國發(fā)布聯(lián)合聲明，敦促中國和菲律賓遵守“仲裁庭”的裁決。菲外長阿蘭·卡亞塔諾發(fā)出警告稱，菲律賓是主權(quán)獨(dú)立的國家，不允許他國對菲律賓發(fā)號施令。由此可看出獨(dú)立自主是杜特爾特外交政策的顯著特點(diǎn)。他承認(rèn)了西方國家對菲政府掃毒行動的批評導(dǎo)致菲律賓外交政策發(fā)生變化。美國和歐盟欲與菲律賓簽訂一份不平等條約，導(dǎo)致杜特爾特的不滿并調(diào)整外交政策。他對西方國家喊話“不要以為我們是一群白癡”，并威脅要驅(qū)逐涉嫌干涉菲內(nèi)政的聯(lián)合國和歐盟各國大使。2017年10月12日，杜特爾特公開表示“各國大使應(yīng)立即吸取教訓(xùn)，否則明天我們就可立刻減少外交渠道。各位外交官有可能在24小時內(nèi)會被驅(qū)逐出境。”

2017年在聯(lián)合國人權(quán)理事會上，西方國家及組織抨擊菲國內(nèi)的掃毒行動，威脅要將菲律賓趕出聯(lián)合國人權(quán)理事會，引發(fā)菲政府的強(qiáng)烈不滿。自杜特爾特上臺以來，他一直在推動大力打擊毒品犯罪行動。美國、歐盟和一些國際組織認(rèn)為菲律賓的掃毒行動中存在“法外殺戮行為”，多次敦促菲方在執(zhí)法過程中“遵守人權(quán)義務(wù)”，甚至意圖彈劾總統(tǒng)杜特爾特。西方過家的這些行為徹底激怒了杜特爾特，2018年3月，菲律賓宣布決定退出國際刑事法庭。當(dāng)時國際刑事法庭正在對杜特爾特是否在打擊毒品犯罪方面侵犯人權(quán)問題進(jìn)行調(diào)查。

西方的指責(zé)和中國的支持形成了鮮明的對比。對西方國家的不滿導(dǎo)致杜特爾特更加愿意出臺與阿基諾三世執(zhí)政時期相悖的外交政策，以取得中美之間的平衡。因此杜特爾特必須改變現(xiàn)狀，首先必須確定要以國家利益為基礎(chǔ)，奉行獨(dú)立自主的外交政策，特別是面對美國等西方國家時；另一方面，必須設(shè)法改善與中國的關(guān)系，以彌補(bǔ)菲律賓外交政策的不足。

（三）菲律賓在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ袊男枨?/h3>

阿基諾三世執(zhí)政時期，菲律賓經(jīng)濟(jì)在東南亞國家中遙遙領(lǐng)先。據(jù)菲律賓國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010-2015年期間菲律賓經(jīng)濟(jì)年均增速為6.2%。2015年菲國內(nèi)生產(chǎn)總值增速在亞洲僅排在印度、中國和越南之后。盡管如此，阿基諾三世時期的經(jīng)濟(jì)增長并未給菲律賓人民帶來實(shí)際的利益，國內(nèi)貧富差距依然嚴(yán)峻。民生水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)機(jī)會的城鄉(xiāng)差距巨大，引起占總?cè)丝诮^大多數(shù)的低收入人群的不滿。此外，菲律賓人民長期受到政府腐敗、社會秩序混亂等問題的困擾。杜特爾特抓住以上痛點(diǎn)，并承諾將用“鐵腕”治理國家，從而贏得大選。

菲希望通過發(fā)展與中國的關(guān)系，加強(qiáng)菲律賓的經(jīng)貿(mào)發(fā)展，利用中國“一帶一路”倡議帶來的機(jī)遇，促進(jìn)菲律賓的建設(shè)。杜特爾特政府發(fā)布了10項社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引投資資本等。一方面，中國擁有雄厚的資金和專業(yè)的技術(shù)，有助于菲律賓解決這些問題，而其他國家缺乏相應(yīng)的保障。2018年4月杜特爾特訪華時提出，應(yīng)加強(qiáng)與中國的聯(lián)系，因?yàn)橹袊S時愿意投資菲律賓。

另外，菲律賓打擊國內(nèi)毒品犯罪面臨外國輿論的巨大壓力，美國和歐盟對此強(qiáng)烈譴責(zé)，中國則表示理解和支持。由此來看，為了履行杜特爾特的競選承諾，包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)雙邊貿(mào)易、促進(jìn)旅游業(yè)和就業(yè)、減貧和提供更大范圍的社會服務(wù)，中國是菲律賓的最優(yōu)選擇。杜特爾特曾多次在公開場合表示希望得到中國的幫助以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)。為了得到中國的援助，他還夸贊中國是負(fù)責(zé)任的大國，在發(fā)展本國的同時也沒有忘記幫助其他貧窮落后的國家。在幫助非洲和東南亞各國的發(fā)展中，中國做出了巨大的貢獻(xiàn)。

因此，杜特爾特欲淡化“南海仲裁案”恢復(fù)與中國對話，并表示可以與中國共同解決爭端，以此從中國獲得更多的利益。在南海問題上，菲律賓采取獲得捕撈權(quán)，擱置主權(quán)爭議的策略。自2016年10月杜特爾特訪華以來，中菲經(jīng)貿(mào)合作項目進(jìn)展迅速。至今菲律賓已獲得中國超240億美元的投資，投資領(lǐng)域涵蓋貿(mào)易、能源、農(nóng)業(yè)、信息、質(zhì)檢、旅游、禁毒、金融、海軍和基礎(chǔ)設(shè)施等。另外，中菲兩國經(jīng)貿(mào)協(xié)商機(jī)制——中菲聯(lián)合經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會已恢復(fù)運(yùn)行，兩國還正式簽署了“中菲六年經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展規(guī)劃”。目前，中國已成為菲律賓最大的貿(mào)易伙伴。

三、杜特爾特政府?dāng)R置南海問題的原因

杜特爾特政府的對華政策和南海政策都將產(chǎn)生歷史性的影響，對挽救中菲關(guān)系和解決南海爭端將產(chǎn)生積極影響。但杜特爾特政府的南海政策可能無法順利實(shí)施，將可能面臨國內(nèi)外諸多因素的影響。

杜特爾特政府不希望因?yàn)閷χ袊讌f(xié)而受到國內(nèi)的批評，2016年“南海仲裁案”裁決后，杜特爾特政府的主要觀點(diǎn)是冷靜處理，不要挑釁中國以緩和緊張局勢。但菲國內(nèi)依然存在對中國強(qiáng)硬的聲音，杜特爾特政府面臨著巨大的國內(nèi)壓力。菲律賓最高法院首席法官卡皮奧（Carpio）堅持認(rèn)為黃巖島位于菲的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，要求菲在爭議水域巡邏并反對中國在這一海域活動；他還稱菲憲法要求政府應(yīng)保護(hù)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，菲政府與中國簽署協(xié)議共同開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)屬違憲。杜特爾特關(guān)于中國歷來從未侵略過菲律賓的言論是在“廉價賣國”。持同樣反對聲音的還有菲最高檢察院院長何塞·卡利達(dá)（Calida）。

杜特爾特兩次訪華后，雖然取得一系列經(jīng)貿(mào)合作的成果，但國內(nèi)依然反對聲音不斷。第一次訪華簽訂的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議已開始遭遇阻礙。反對派參議員麗瑪（Sen. Leila M. de Lima）以該協(xié)議將對菲的外交、軍事和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響為由提出調(diào)查該協(xié)議的要求。杜特爾特第二次訪華后，他又呼吁菲參議院調(diào)查中國與菲律賓簽署的貸款協(xié)議，檢查協(xié)議的內(nèi)容是否會使菲陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)或迫使菲放棄某些主權(quán)。另外，還有多名菲律賓自由黨議員希望調(diào)查杜特爾特政府與中國簽訂的包括涉及南海開發(fā)等方面的協(xié)議。他們認(rèn)為杜特爾特加強(qiáng)與中國和俄國的關(guān)系存在很多風(fēng)險，將有損菲律賓在南海爭議區(qū)域的主權(quán)。

可以看出，菲律賓國內(nèi)對杜特爾特政府施加的壓力主要是擔(dān)心菲律賓在南海主權(quán)上對中國做出妥協(xié)退讓。但杜特爾特依然努力維護(hù)與中國的友誼，并采取強(qiáng)有力的方式來應(yīng)對國內(nèi)壓力。

內(nèi)政和外交密不可分，這是導(dǎo)致杜特爾特在南海問題上出現(xiàn)矛盾言論的原因。

國際上，杜特爾特還須面對來自美國、日本和澳大利亞的壓力。杜特爾特的外交策略體現(xiàn)了“大國平衡”的方向，除了與中國保持密切的關(guān)系外，還需要和美、日、澳、印度等國家保持良好的關(guān)系。目前，菲律賓政府的親華與南海政策的調(diào)整損害了美、日、印度等國的戰(zhàn)略利益，必然導(dǎo)致這些國家的激烈反對。在這些域外大國的推動下，南海問題已從地區(qū)問題演變?yōu)槿驘狳c(diǎn)問題。美國和日本既是菲律賓重要的盟友與合作伙伴，也是菲律賓主要的貿(mào)易伙伴和援助國。一旦中菲重啟雙邊談判，則意味著美國和日本在菲律賓投資的戰(zhàn)略資源不再為美日帶來利益?！澳虾Ｖ俨冒浮钡牟脹Q結(jié)果支持菲律賓的立場，在此背景下菲律賓卻選擇與中國重啟雙邊對話，這當(dāng)然與美日的戰(zhàn)略預(yù)想不一致。正如菲律賓國內(nèi)學(xué)者所言，若中菲重啟雙邊對話，則可能增強(qiáng)其他東盟各國與中國的合作意愿，美國可能因此失去干涉該地區(qū)事務(wù)的理由。杜特爾特對美國的“冷漠”態(tài)度使得美國實(shí)現(xiàn)在亞太地區(qū)的目標(biāo)變得更加困難和復(fù)雜。為了確保其戰(zhàn)略利益，美日等國將不斷涉足和制造南海問題，給菲律賓的南海政策制造外部壓力。特朗普上臺后，積極邀請杜特爾特于2017年11月訪問美國，但杜特爾特以準(zhǔn)備訪問俄羅斯、以色列等國為由拒絕。

美日仍在與中國競爭以爭取菲律賓，但他們的對手其實(shí)不是中國，而是菲律賓。2016年7月底，美國國務(wù)卿克里訪菲律賓，與杜特爾特討論《美菲防衛(wèi)協(xié)議》的有效性，同時向菲提供了3000多萬美元的援助。杜特爾特向克里承諾，與中國的任何對話都將以“南海仲裁案”的裁決為基礎(chǔ)。隨后，日本外務(wù)大臣岸野文雄也訪問了菲律賓。同期，菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯赴香港啟動中菲關(guān)系“破冰”之旅。在此關(guān)鍵時期，日本外長訪菲的任務(wù)顯然是為了阻止中菲關(guān)系正?；?。在前往菲律賓前，日本外長公開宣布他計劃與菲律賓合作，敦促中國接受“仲裁庭”的裁決。美日陸續(xù)派出外長訪問菲律賓，意圖使杜特爾特政府改變親華立場，堅持以“仲裁庭”的裁決為前提與中國開展對話。

杜特爾特政府對“仲裁庭”的裁決采取實(shí)用型策略。裁決內(nèi)容對菲律賓有利的、可鞏固杜特爾特政權(quán)的，菲律賓就推進(jìn)執(zhí)行，但也可能擱置。菲律賓執(zhí)行這一裁決，可能是因?yàn)槊廊盏让藝蛧鴥?nèi)輿論的推動。此前，國內(nèi)輿論曾促使菲國防部部長登上中業(yè)島“巡視”。擱置，可能是因?yàn)檫@一訴訟并非由杜特爾特政府發(fā)起。杜特爾特推行具有實(shí)用性的中庸路線，利用“南海仲裁案”作為籌碼與中國討價還價，試圖獲得更多的利益?！澳虾Ｖ俨冒浮辈脹Q后，中菲均表達(dá)了開展政治對話的愿望，但兩國的根本立場沒有改變。菲律賓表示，必須以裁決的結(jié)果作為雙方開展對話的基礎(chǔ)和底線。在清楚中國不會同意裁決結(jié)果的情況下，菲律賓仍要求中國遵守裁決，其真正的目的是欲在其他方面贏得中國更多的讓步。

目前的局面是由菲律賓單方面造成的?！澳虾Ｖ俨冒浮焙忘S巖島事件均是由菲律賓故意制造的，導(dǎo)致了其漁民無法在黃巖島附近海域捕魚。菲律賓的目的是與中國談判以使?jié)O民重返黃巖島附近海域捕魚，若中國同意，則視為中國遵守了“仲裁庭”的裁決。在菲律賓漁民可以回到黃巖島附近水域捕魚后，菲律賓駐華大使羅馬納（Romana）稱，雖然中國沒有承認(rèn)，但實(shí)際上已經(jīng)執(zhí)行了“仲裁庭”的裁決。中國方面則表示，共享南海漁業(yè)資源與中國的核心利益無關(guān)，中國允許菲律賓漁民在黃巖島附近海域捕魚也與“南海仲裁案”無關(guān)。

杜特爾特政府暫時擱置“南海仲裁案”只是為了鞏固中菲經(jīng)濟(jì)和外交關(guān)系，這并不意味著菲律賓放棄南海主權(quán)申索，而是將經(jīng)濟(jì)和主權(quán)問題分離。杜特爾特宣布將就“南海仲裁案”舉辦一次會談。2018年7月25日，菲律賓現(xiàn)任外長阿蘭·卡亞塔諾稱，與中國在南海共同勘探和開采油氣將可保證菲律賓的能源供應(yīng)，菲律賓沒有單獨(dú)開展這些活動的技術(shù)和財力，中國、馬來西亞和越南具有更多的優(yōu)勢，菲律賓不可坐以待斃。因此，只要菲律賓沒有完全否認(rèn)“仲裁庭”的裁決，這項裁決將永遠(yuǎn)成為菲律賓要挾中國的一張“王牌”。一旦杜特爾特亮出這張牌，中菲關(guān)系就將受到損害。杜特爾特使用這張“王牌”的程度將成為影響菲南海政策的關(guān)鍵因素。

四、杜特爾特政府的南海政策展望

杜特爾特政府的南海政策受到國內(nèi)政治環(huán)境和外交的影響，隨著形勢的變化，這些環(huán)境也將發(fā)生改變，對菲律賓的南海政策產(chǎn)生直接影響。

（一）杜特爾特的執(zhí)政風(fēng)險

隨著杜特爾特將外交重心轉(zhuǎn)移到中國，菲律賓國內(nèi)的一些政治勢力越來越不滿。菲國內(nèi)多次傳出推翻杜特爾特政府的消息，副總統(tǒng)萊妮·羅布雷多（Lenny Robredo）、副總統(tǒng)候選人博伯·巴科思（Bongbong Barcos）、金融家喬治·索羅斯（George Soros）等均卷入其中。無論這些消息是否屬實(shí)，2001年菲律賓前總統(tǒng)約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達(dá)被迫下臺的教訓(xùn)仍歷歷在目。另有消息稱，菲律賓毒販曾秘密聯(lián)系伊斯蘭國組織（IS）暗殺杜特爾特，他已多次遭遇炸彈襲擊威脅。2018年8月14日，在菲律賓馬拉卡南宮進(jìn)行的演講中，杜特爾特警告中國在爭議水域中不應(yīng)采取過激行為，中國在南海非法造島并控制人造島周邊海域的領(lǐng)空是錯誤的。杜特爾特此舉可能引發(fā)中國不滿并影響中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系。這些都將成為杜特爾特執(zhí)政的風(fēng)險。

（二）美國的策略

南海是美國開展海上自由航行、挑戰(zhàn)中國海洋主權(quán)、與中國進(jìn)行海上對峙的關(guān)鍵區(qū)域。而菲律賓是美國傳統(tǒng)的盟友，是美國涉足南海事務(wù)的一顆重要“棋子”。隨著亞太地區(qū)在美國全球戰(zhàn)略中的地位提升，美國可能以維持現(xiàn)有的優(yōu)勢為首選，即使杜特爾特不斷對美發(fā)出強(qiáng)勢聲明，威脅停止與美國進(jìn)行聯(lián)合軍演及重審美菲兩國協(xié)議，美國雖然不滿，但仍保持克制。美國對此解釋為，杜特爾特的威脅言論并未具體實(shí)施，美國將繼續(xù)與菲律賓保持特殊關(guān)系。自特朗普上臺以來，印度洋-太平洋戰(zhàn)略仍在制定中。為了在這一地區(qū)產(chǎn)生更大的影響，美國提出“亞太穩(wěn)定倡議”，計劃在5年內(nèi)向亞太地區(qū)投入80億美元，加強(qiáng)美軍在該地區(qū)的存在，包括向亞太地區(qū)部署軍隊和戰(zhàn)艦。由于特朗普執(zhí)政策略的不可預(yù)測性，美菲關(guān)系或中美關(guān)系都將可能進(jìn)入調(diào)整期，國際上多個雙邊關(guān)系體也將進(jìn)入不可預(yù)測的時期。在不久的將來，這將成為新常態(tài)。這些變化都將對菲律賓的南海政策產(chǎn)生直接的影響。

（三）中-美-菲三邊關(guān)系的影響

隨著中國建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國在南海的影響力和軍事存在不斷增強(qiáng)，這引起美、日、澳、印度等國和其他南海主權(quán)申索國的警惕和擔(dān)憂。南海問題與地區(qū)海洋秩序交織在一起，使南海問題的性質(zhì)已發(fā)生深刻變化，從海洋主權(quán)爭端演變?yōu)榈貐^(qū)安全和大國戰(zhàn)略競爭。菲律賓的南海政策發(fā)展趨勢離不開這些因素，中-美-菲三邊關(guān)系也將進(jìn)入新的周期。

對于中國而言，中菲關(guān)系和美菲關(guān)系的預(yù)測應(yīng)切實(shí)可行，維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，特別是維護(hù)南海的航空和航海自由。一方面，杜特爾特政府在南海問題上的對華友好緩解了中菲關(guān)系的緊張局勢。但菲律賓并沒有完全放棄堅持“仲裁庭”的裁決，也沒有放棄對南海部分島嶼和島礁主權(quán)的申索，中菲之間依然存在南海主權(quán)爭端。另一方面，杜特爾特上臺后美菲關(guān)系面臨困境，但由于歷史原因和盟國關(guān)系，美國的影響力在菲律賓根深蒂固，杜特爾特很難從根本上改變美菲關(guān)系。中國不能指望利用菲律賓來抵抗美國或打破美菲同盟，這樣既不切實(shí)際也十分艱險。一旦美國認(rèn)為中菲關(guān)系損害了美國的利益，則可能對三邊關(guān)系產(chǎn)生危害。

五、結(jié)論

杜特爾特政府調(diào)整南海政策的主張為改善中菲關(guān)系、管控南海局勢提供了難得的機(jī)遇，特別是有助于減輕國際輿論對中國對待“南海仲裁案”政策的指責(zé)。然而，一旦杜特爾特政府遭遇政治失敗，他所執(zhí)行的對華友好政策可能會被完全否定。若杜特爾特目前的政策繼續(xù)實(shí)施，中菲關(guān)系將有望在他任職期間得到改善和維持。

因此，中國將牢牢把握機(jī)遇期，努力維持目前在南海的有利地位。作者對目前菲律賓的南海政策和相關(guān)的國際政治趨勢進(jìn)行了研究，并作出預(yù)判，具體如下：

首先，從中菲關(guān)系來看，一方面中菲雙方繼續(xù)落實(shí)兩國領(lǐng)導(dǎo)人取得的重要共識，切實(shí)履行兩國簽署的合作協(xié)議，用事實(shí)證明兩國的務(wù)實(shí)合作為菲律賓帶來了積極的成果。另一方面，中國將繼續(xù)鼓勵菲律賓擱置南海爭議，同時繼續(xù)堅定堅持以下“四不”政策：不接受、不參與、不承認(rèn)、不執(zhí)行“南海仲裁案”的裁決結(jié)果，堅決反對菲律賓以此結(jié)果作為先決條件的談判。

第二，從東盟與中國關(guān)系層面來看，雙方將繼續(xù)立足于穩(wěn)步推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”（COC）的談判磋商，同時從每次COC的磋商談判中預(yù)測南海局勢和各方態(tài)度，促進(jìn)中國、東盟、菲律賓和越南之間的積極互動。

（原載越南國際研究網(wǎng)http://nghiencuuquocte.org，2019年3月）

廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院助理研究員 盧矜靈 譯

*作者阮清明，博士，就職于越南海警司令部。