新中國(guó)70年地方政府機(jī)構(gòu)改革研究

霍達(dá)麗，于新恒

（1.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.中共吉林省委黨校、吉林省行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

新中國(guó)70年走過(guò)了光輝歷程，特別是改革開放40余年，我國(guó)在改革、創(chuàng)新中發(fā)展壯大，如今中國(guó)已成為對(duì)世界貢獻(xiàn)率最高的國(guó)家，并一步步走向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。回顧新中國(guó)70年政府機(jī)構(gòu)改革歷程和成就，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索在新起點(diǎn)上推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革深入發(fā)展的路徑，建設(shè)好人民滿意的服務(wù)型政府，具有十分重要的意義。

一、新中國(guó)70年地方政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和成就

政府機(jī)構(gòu)改革是國(guó)家政治上層建筑的重要組成部分。一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度及其發(fā)展階段，決定著一定的行政體制。先進(jìn)的政府機(jī)構(gòu)必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅猛發(fā)展。新中國(guó)70年來(lái)，我們黨和國(guó)家一直十分重視中央和地方政府機(jī)構(gòu)改革。早在新中國(guó)成立之初，我國(guó)就開啟了探索性的政府機(jī)構(gòu)改革。在改革開放前的30來(lái)年間，先后進(jìn)行了多次精兵簡(jiǎn)政的改革。黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放，作為改革開放重要組成部分的地方政府機(jī)構(gòu)改革如火如荼地開展了起來(lái)?；仡櫺轮袊?guó)70年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨在前無(wú)古人經(jīng)驗(yàn)可借鑒的條件下，攻克一個(gè)個(gè)難關(guān)，渡過(guò)一道道險(xiǎn)灘，取得了世界矚目的成就。

（一）改革開放前30來(lái)年地方政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和成就

新中國(guó)成立后，黨和政府為建立和完善結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政機(jī)關(guān)，進(jìn)行過(guò)多次精兵簡(jiǎn)政。自1951年到1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.集中的政府機(jī)構(gòu)改革（1954—1956年）

新中國(guó)成立初期，我國(guó)經(jīng)過(guò)頭幾年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，國(guó)家政權(quán)體系和機(jī)構(gòu)已形成基本格局并逐步走向成熟。1951年，政務(wù)院作出《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，進(jìn)行了新中國(guó)成立后第一次國(guó)家機(jī)關(guān)的精兵簡(jiǎn)政工作。1954年年底，開始了第一次大規(guī)模的中央和地方政府機(jī)構(gòu)改革。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)頒布了中國(guó)第一部《憲法》，選舉了國(guó)家主席，成立了國(guó)務(wù)院，形成了新中國(guó)基本的行政體制框架。嗣后，對(duì)中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的精簡(jiǎn)。中央一級(jí)機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)包括：（1）在劃清業(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，調(diào)整精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，減少了層次。（2）各級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)需要，緊縮了編制，明確了新的編制方案。（3）妥善安置精簡(jiǎn)下來(lái)的干部。地方各級(jí)機(jī)關(guān)也進(jìn)行了精簡(jiǎn)，專員公署和區(qū)公所分別是省、縣政府的派出機(jī)關(guān)，精簡(jiǎn)比例較大。1956年重新調(diào)整中央與地方的權(quán)限關(guān)系，同年召開的全國(guó)體制會(huì)議提出：改進(jìn)國(guó)家行政體制的首要步驟，是先劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán)，并且對(duì)地方的行政管理權(quán)予以適當(dāng)擴(kuò)大，然后再逐步劃分省和縣、縣和鄉(xiāng)的行政管理職權(quán)。這次改革一直持續(xù)到1960年［1］。

2.在和地方分權(quán)以及政府部門增減方面進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革（1956—1965年）

20世紀(jì)50、60年代，在中央和地方政府機(jī)構(gòu)分權(quán)以及政府部門增減方面進(jìn)行了兩次較大的改革。（1）1956年到1959年進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。1956年下半年，中央提出了《關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》。這次改革以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容，通過(guò)國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)所屬工作部門，下放權(quán)力，以達(dá)到擴(kuò)大地方自主權(quán)的目的。（2）1965年進(jìn)行了第二次機(jī)構(gòu)改革。這期間，一是先后在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩次比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)。第一次精簡(jiǎn)是1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一級(jí)機(jī)關(guān)。這次干部精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)，對(duì)行政部門和事業(yè)單位同時(shí)進(jìn)行精簡(jiǎn)。經(jīng)過(guò)一年多的努力，在機(jī)構(gòu)方面，中央各部門司局級(jí)機(jī)關(guān)減少15%，事業(yè)單位減少26%；行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)1.6萬(wàn)余人，事業(yè)單位精簡(jiǎn)6.5萬(wàn)余人。第二次精簡(jiǎn)從1962年2月至1964年，范圍包括中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間的努力，僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)在1961年精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上，又精簡(jiǎn)了1萬(wàn)人。全國(guó)共精簡(jiǎn)81萬(wàn)人。精簡(jiǎn)下來(lái)的干部大多數(shù)充實(shí)到基層和生產(chǎn)第一線。二是中央收回50年代后期下放給地方的權(quán)力并恢復(fù)被撤銷的機(jī)構(gòu)，到1965年底，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到79個(gè)，為新中國(guó)成立后的第二次高峰。

3.政府機(jī)構(gòu)改革處于停滯發(fā)展階段（1966—1975年）

1965年以后，國(guó)家又進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的探索和一系列有益的嘗試。但是，這些工作被“文化大革命”阻斷。從1966年開始，在長(zhǎng)達(dá)10年的時(shí)間中，中央及地方政府一直處于一種非正常的變動(dòng)之中。“文化大革命”開始后，各地紛紛奪權(quán)，中央機(jī)關(guān)也陷入混亂狀態(tài)，各地黨政機(jī)關(guān)普遍受到?jīng)_擊，并陷入癱瘓。1970年，國(guó)務(wù)院的79個(gè)部門撤銷合并為32個(gè)，其中13個(gè)還由部隊(duì)管理，達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)的最低點(diǎn)，使國(guó)家在經(jīng)濟(jì)職能和行政管理職能的發(fā)揮上出現(xiàn)嚴(yán)重的混亂。1975年，中央決定由鄧小平同志主持國(guó)務(wù)院工作，對(duì)工業(yè)、交通、文化、教育、科技等系統(tǒng)進(jìn)行全面整頓。四屆人大通過(guò)決議，批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院恢復(fù)建立部、委等52個(gè)機(jī)構(gòu)。

總體看，新中國(guó)成立后到改革開放前，地方政府機(jī)構(gòu)改革取得了重要進(jìn)展。一是初步構(gòu)建了與社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)要求相適應(yīng)的行政管理模式。二是創(chuàng)建了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政體制。三是積累了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。這些探索為1978年以后全面改革開放的順利開展打下了基礎(chǔ)。

（二）改革開放40余年地方政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和成就

改革開放以來(lái)，黨和政府以極大的自我革命和創(chuàng)新精神，堅(jiān)定不移推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)過(guò)40年的改革和發(fā)展，一種具有中國(guó)特色、不同于傳統(tǒng)的、新的行政管理體制和機(jī)制正在形成。1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)，開啟了中國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革也逐漸進(jìn)入了新的歷史階段，隨著40年的大改革、大開放，地方政府機(jī)構(gòu)改革取得重要突破和重大進(jìn)展，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制不斷變革與完善。40年來(lái)我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。

1.建立適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政體制，實(shí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員分流（1978—1992年）

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)拉開了偉大的改革開放歷史序幕。十一屆三中全會(huì)的召開為政府機(jī)構(gòu)改革指明了方向。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，分析了官僚主義等形形色色特權(quán)的危害、產(chǎn)生的原因，論述了政治體制改革的目的、意義、主要內(nèi)容和必須遵循的原則。這篇文章成為20世紀(jì)80年代政治體制改革的指導(dǎo)性文件。1982年，在國(guó)務(wù)院第一輪機(jī)構(gòu)改革的帶動(dòng)下，全國(guó)各級(jí)地方政府展開了機(jī)構(gòu)改革。這次改革最主要的是精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，并開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。但這次改革未將政府職能轉(zhuǎn)變作為目標(biāo)和任務(wù)，未能觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。1988年政府機(jī)構(gòu)改革，首次提出轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，減少專業(yè)部門對(duì)企業(yè)的干預(yù)，提高政府宏觀調(diào)控能力。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要集中改革政府機(jī)構(gòu)（1993—2002年）

從1993—2002年，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了第二個(gè)發(fā)展階段，即為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而改革政府機(jī)構(gòu)。1992年10月，黨的十四大第一次明確提出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！边@就要加快政府職能的轉(zhuǎn)變。這是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問(wèn)題。不在這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制難以建立［2］。在地方政府機(jī)構(gòu)改革的第二個(gè)發(fā)展階段，先后開展了三次較大規(guī)模的改革。第一次是1993年政府機(jī)構(gòu)改革。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)一步改革計(jì)劃、投資、財(cái)政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉的機(jī)構(gòu)，將一部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)或服務(wù)實(shí)體，將綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來(lái)。第二次是1998年政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出很大步伐，實(shí)行政府機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及直接管理企業(yè)的脫鉤，同時(shí)大幅度裁并政府機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員編制。第三次是2003年政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革著重對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管、人口與計(jì)劃生育等方面的體制進(jìn)行了調(diào)整。這次改革最主要的貢獻(xiàn)是提出了簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的歷史任務(wù)，下放了60%多的各種審批權(quán)。

3.以建設(shè)服務(wù)型政府為重點(diǎn)，深化政府機(jī)構(gòu)改革（2003—2012年）

從2003年到2012年黨的十八大召開前，為我國(guó)改革開放后政府機(jī)構(gòu)改革的第三階段。這個(gè)階段又分為前后兩個(gè)不同的改革時(shí)期。（1）確立了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，注重改革政府和市場(chǎng)的關(guān)系。這個(gè)時(shí)期從2003年到2007年。2002年11月，黨的十六大明確提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能?！备骷?jí)地方政府在機(jī)構(gòu)改革中，開始探索如何從根本上改變政府在資源配置中的主導(dǎo)作用，要在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。（2）以建設(shè)服務(wù)型政府為重點(diǎn)，加快大部制改革建設(shè)。這個(gè)時(shí)期的改革從黨的十七大召開到2012年。黨的十七大提出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》確立了深化政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)。十七屆二中全會(huì)后，政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是實(shí)行大部制改革，將原來(lái)分工比較細(xì)的部門，合并為大部委。通過(guò)改革，這個(gè)時(shí)期初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政體制。

4.以“放管服”改革為重點(diǎn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變（2012—至今）

從2012年黨的十八大召開到現(xiàn)在，為改革開放后地方政府機(jī)構(gòu)改革的第四個(gè)階段，這個(gè)階段以“放管服”改革為重點(diǎn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

2012年黨的十八大提出：“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。”明確提出政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。嗣后，黨的十八屆三中全會(huì)又提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！痹邳h的十八大精神指引下，浙江、上海、貴州等省市，紛紛開展了以簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府機(jī)構(gòu)改革及經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸形成了以“放管服”為突破口，以建成“人民滿意的服務(wù)型政府”為目標(biāo)的改革路徑。我國(guó)地方政府改革，逐步步入了以“放管服”改革為重點(diǎn)的新階段。

2017年11月，黨的十九大鮮明提出，“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！保?］這個(gè)時(shí)期的改革與以往改革明顯不同的是更多地關(guān)注黨政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、體制改革。強(qiáng)調(diào)完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，明確了優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化、加強(qiáng)黨對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)等要求。這充分體現(xiàn)了本次改革的審時(shí)度勢(shì)、高瞻遠(yuǎn)矚，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置的系統(tǒng)性、整體性。

黨的十九屆三中全會(huì)提出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。與以往機(jī)構(gòu)改革相比，此次改革方案具有許多新變化和新特點(diǎn)。在政府機(jī)構(gòu)改革方面，新一屆政府在黨的十九大精神的指引下，把“放管服”改革作為地方政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，在“放”上下大氣力，努力做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”；在“管”和“服”上不斷創(chuàng)新，努力做好監(jiān)管的“加法”和服務(wù)的“乘法”。2018年5月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2018年6月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視、電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、不斷提高政府效能，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)政府必須做好的工作。2019年6月25日，李克強(qiáng)在全國(guó)深化“放管服”改革的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，把“放管服”改革進(jìn)一步推向深入，打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。推動(dòng)“放管服”改革這場(chǎng)重塑政府和市場(chǎng)關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命進(jìn)一步向縱深發(fā)展。

這個(gè)階段都以深化“放管服”改革為重點(diǎn)，并貫穿改革的全過(guò)程，從而使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，政府組織機(jī)構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化，各級(jí)政府和各部門之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順。由此，改善和優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。例如，優(yōu)化了市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，初步改變了以行政命令、政策和紅頭文件推動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展；簡(jiǎn)政放權(quán)成績(jī)斐然，特別是由于簡(jiǎn)化審批程序，大大降低了制度性交易成本。當(dāng)然，“放管服”改革還遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束，改革尚存在監(jiān)管“短板”和服務(wù)質(zhì)量不高，體制機(jī)制建設(shè)尚不夠完善等突出問(wèn)題，仍需要多措并舉、堅(jiān)定不移地持續(xù)推進(jìn)深化改革。

二、新中國(guó)70年地方政府機(jī)構(gòu)改革的主要經(jīng)驗(yàn)與啟示

新中國(guó)70年地方政府機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步，促進(jìn)了社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，留下的經(jīng)驗(yàn)極其寶貴。

（一）立足國(guó)情，不斷推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革

馬克思主義的一條基本原理是生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。黨和國(guó)家立足國(guó)情，以馬克思主義為指導(dǎo)，政府機(jī)構(gòu)改革一直是服從于、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)管理體制和其他領(lǐng)域的改革。經(jīng)濟(jì)體制改革深入到哪一步，政府機(jī)構(gòu)改革就跟進(jìn)到哪一步。改革的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。歷經(jīng)70年特別是改革開放40余年持續(xù)不懈的努力，政府機(jī)構(gòu)改革取得了明顯成效。改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)大局總體穩(wěn)定，各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展，人民生活實(shí)現(xiàn)總體小康，特別是在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展，為黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。

（二）逐步形成了頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)的機(jī)制

隨著我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革探索的逐步深入，逐漸形成了頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)機(jī)制。特別是以習(xí)近平同志為核心的黨中央將頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)作為推動(dòng)全面深化改革的重要工作方法。一部中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革史，也是政府機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)演進(jìn)的歷史。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革既具有頂層設(shè)計(jì)的特點(diǎn)，又具有與基層探索互動(dòng)的特點(diǎn)。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革每隔五年，都由中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府進(jìn)行一次頂層設(shè)計(jì)，制定出總體方案，按照方案由上到下逐步推進(jìn)。在總體方案出臺(tái)之前，往往要在一定范圍內(nèi)，先搞一些試點(diǎn)，取得一定經(jīng)驗(yàn)后才在面上推廣。例如，2013年以來(lái)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在各領(lǐng)域部署開展了一系列重大改革試點(diǎn)，為頂層設(shè)計(jì)探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)、全面創(chuàng)新改革試點(diǎn)、司法體制改革試點(diǎn)等等［4］。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，全面深化改革各項(xiàng)決策部署進(jìn)展順利。形成了一大批改革理論成果、制度成果，有力地促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)改革向縱深發(fā)展。

（三）行政體制改革確立了以人民為中心的改革取向，回應(yīng)人民的期待

隨著地方政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入開展，人民訴求不斷成為政府改革的核心驅(qū)動(dòng)。在改革之初，地方政府機(jī)構(gòu)改革基本上處于上級(jí)政府計(jì)劃性改革的狀態(tài)，屬于非回應(yīng)性改革。從1994年開始，在政府工作報(bào)告中提出要加強(qiáng)“人民政府”建設(shè)。到21世紀(jì)初，把“人民訴求”，為民謀利作為政府工作人員的基本準(zhǔn)則，把建設(shè)服務(wù)型政府作為行政體制改革的目標(biāo)［5］。中國(guó)各級(jí)地方政府逐步由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府確立了以人民為中心的改革取向。正如習(xí)近平總書記所指出：“廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。”“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。改革開放40年來(lái)，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容就是對(duì)“以人民為中心”改革取向的不斷確認(rèn)、強(qiáng)化和發(fā)展，充分尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能是深化地方政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵

回顧我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革70年的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，黨和國(guó)家總結(jié)了改革前30來(lái)年的正反經(jīng)驗(yàn)，從黨的十一屆三中全會(huì)開始，一直把轉(zhuǎn)變政府職能作為政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。但對(duì)政府職能內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能地位的認(rèn)識(shí)，以及如何轉(zhuǎn)變政府職能，等等，則是隨著改革的不斷深入而不斷深化。從而使我國(guó)政府職能的重心逐漸轉(zhuǎn)移到服務(wù)上來(lái)。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)進(jìn)一步加大了轉(zhuǎn)變政府職能的力度，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化公共服務(wù)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，全黨工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，政府的工作重心自然要轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)管理上來(lái)。然而，真正使用“轉(zhuǎn)變職能”一詞，是在黨的十三大報(bào)告中正式提出來(lái)的。報(bào)告中講，“這次改革要以政府轉(zhuǎn)變職能為核心”，明確了政府機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)。1988年提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，提高了轉(zhuǎn)變政府職能的重要地位。到了2002年黨的十六大更明確地界定了政府職能是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。即在注重政府經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，也開始強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能，進(jìn)一步擴(kuò)展了政府職能的內(nèi)涵。黨的十八大在總結(jié)改革開放30多年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的更明確的要求：要“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十九屆三中全會(huì)又對(duì)如何優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)和職能配置進(jìn)行了更明確的界定。我們黨隨著政府機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)逐步加深了對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的理性認(rèn)識(shí)，而且明確了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的方向，從而提高了地方政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能的自覺(jué)性。黨的十八大明確地提出要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)來(lái)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。2018年頒布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出要形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的未來(lái)發(fā)展提供了方向指引。結(jié)合我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的總體目標(biāo)和實(shí)際，今后一段時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)變政府職能的思路應(yīng)是：圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，以“放管服”為重要抓手，以深化行政審批制度改革為突破口，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限，尤其是從制度上保證使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，保證政府職能為維護(hù)市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平正義服務(wù)，最終推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化［6］。

（五）增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

凡是重大改革都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。正如習(xí)近平總書記所指出：“改革開放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)?！痹谡畽C(jī)構(gòu)改革乃至全面深化改革中，我們黨和國(guó)家注重增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是近年來(lái)在全面深化改革中取得重大突破的經(jīng)驗(yàn)所在。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，更要注重運(yùn)用整體觀指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)改革，更要注重運(yùn)用系統(tǒng)方法論科學(xué)指導(dǎo)、推進(jìn)政府改革發(fā)展，更要注重政策協(xié)調(diào)、整體效果，以及各項(xiàng)改革之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)程度。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大刀闊斧、全面發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域重大改革，1500多項(xiàng)改革舉措有序有力有效落實(shí)，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立。黨的十九大把“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”寫入黨章。注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是繼續(xù)推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革深入開展，打贏全面深化改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要方法。

（六）政府機(jī)構(gòu)改革要以制度驅(qū)動(dòng)為主，以政策驅(qū)動(dòng)為輔

我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革必須以制度驅(qū)動(dòng)為主，以政策驅(qū)動(dòng)為輔，這樣，才能獲得穩(wěn)定的、持久的動(dòng)力。習(xí)近平總書記曾指出：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性?！彼^制度指對(duì)人類社會(huì)較長(zhǎng)時(shí)段交往合作秩序理性、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，其核心是憲法與法律。而政策則具有明顯的時(shí)限性、靈活性、不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)［5］。在改革初期及以后的一段時(shí)間里，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革之所以會(huì)出現(xiàn)精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹的怪圈，就是由于當(dāng)時(shí)的改革是以政策驅(qū)動(dòng)為主，制度驅(qū)動(dòng)為輔所導(dǎo)致的。政府機(jī)構(gòu)改革的成果只有上升到制度層面，才能對(duì)政府行為產(chǎn)生剛性的、持續(xù)的約束力。在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，政策驅(qū)動(dòng)雖然有其特殊的優(yōu)越性，能夠迅速地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，克服理性官僚制的保守，及時(shí)將決策付諸實(shí)施。但是從總體上看，政策的驅(qū)動(dòng)需不斷削弱，讓制度驅(qū)動(dòng)起主導(dǎo)作用。

（七）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革深入發(fā)展的根本保證

改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇。我們今天取得的一切輝煌成就靠的是改革開放。政府機(jī)構(gòu)改革是改革開放的重要組成部分。政府機(jī)構(gòu)改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的接合部，既與經(jīng)濟(jì)體制改革相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容，是合理配置黨的執(zhí)政資源的基礎(chǔ)性工作，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，貫穿我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革乃至全面改革深入發(fā)展的根本保證。政府機(jī)構(gòu)改革是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。改革的方向和各項(xiàng)重大措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定的，充分保證和發(fā)揮了黨的領(lǐng)導(dǎo)在改革發(fā)展穩(wěn)定中的主導(dǎo)作用。新中國(guó)70年每一次地方政府機(jī)構(gòu)改革，都是在黨中央的統(tǒng)一部署下，在地方各級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下把改革一步步推向前進(jìn)的。

當(dāng)前，加強(qiáng)黨對(duì)深化機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)，就要進(jìn)一步鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正如習(xí)近平總書記最近在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上所指出的：“要以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，把機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，繼續(xù)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果?！保?］實(shí)踐證明，只有把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于改革各方面和全過(guò)程，從組織機(jī)構(gòu)上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大政治優(yōu)勢(shì)，不斷優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，才能提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，提高國(guó)家治理能力和治理水平，確保黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

總之，新中國(guó)70年我們黨根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，不斷深化對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)，取得了一系列重大成果，走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革道路。我們要乘勢(shì)而上，集中力量突破重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐。