監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的若干問(wèn)題*

戴智群

浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院，浙江 紹興 312030

2018年3月20日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)布中華人民共和國(guó)主席令宣布公布并施行《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(下稱《監(jiān)察法》)。該法第22條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：(一)涉及案情重大、復(fù)雜的；(二)可能逃跑、自殺的；(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；(四)可能有其他妨礙調(diào)查行為的。對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！备鶕?jù)該規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過(guò)程中，可以針對(duì)特定對(duì)象采取留置措施。針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置權(quán)，目前學(xué)界爭(zhēng)議較多，相當(dāng)部分的觀點(diǎn)認(rèn)為，《監(jiān)察法》規(guī)定的留置制度還有較大完善空間。由于目前學(xué)界對(duì)此問(wèn)題討論較多，本文僅就三個(gè)討論較少的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的性質(zhì)

對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力，學(xué)界曾有廣泛討論。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置權(quán)兼具行政權(quán)和司法權(quán)，是黨紀(jì)審查措施，用于替代“雙規(guī)”和“兩指”。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，“留置”措施屬于刑事強(qiáng)制措施，是對(duì)犯罪嫌疑人羈押的措施，其性質(zhì)類似于刑事拘留，并在一定條件下可以與逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)徲行с暯印2]

第一種觀點(diǎn)將留置權(quán)作為一種兼具行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力，這是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)榱糁脵?quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)有權(quán)力，而監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，同時(shí)也非行政程序中的權(quán)力與司法程序中的權(quán)力，將其作為兼具行政權(quán)與司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力，缺乏依據(jù)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為留置措施是一種刑事強(qiáng)制措施也是不恰當(dāng)?shù)?。此種觀點(diǎn)是混淆了監(jiān)察程序與刑事訴訟程序、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的地位和關(guān)系。刑事強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)針對(duì)已經(jīng)刑事立案的案件所采取的措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的留置雖然也針對(duì)職務(wù)犯罪行為，但此時(shí)案件尚未進(jìn)入刑事立案、偵查、起訴、審判階段，它不可能屬于一種刑事強(qiáng)制措施。而且，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施不僅僅適用于職務(wù)犯罪行為，也適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為采取的留置更不可能屬于刑事強(qiáng)制措施。

從法律規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施實(shí)際是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，為了排除被調(diào)查對(duì)象或其他人妨礙調(diào)查程序的順利進(jìn)行而采取的一種程序保障措施。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)既不是行政權(quán)，也不是司法權(quán)，而是一種獨(dú)立于這些權(quán)力的新權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)，因而留置權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于一種監(jiān)察權(quán)，它是完全獨(dú)立于刑事訴訟程序的監(jiān)察程序保障權(quán)，而留置措施則是獨(dú)立于刑事訴訟程序的一項(xiàng)程序強(qiáng)制措施，其歸屬于監(jiān)察程序，是為保障監(jiān)察程序順利開(kāi)展而設(shè)定的一項(xiàng)強(qiáng)制措施。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的適用條件

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，針對(duì)不同的被調(diào)查對(duì)象，適用條件是不同的。對(duì)于公職人員采取留置措施，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：一是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪。如果被調(diào)查對(duì)象僅僅是涉嫌一般職務(wù)違法行為，不能采取留置措施。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)。這也就是說(shuō)，必須是監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)立案調(diào)查，且已經(jīng)收集了部分證據(jù)，可證明被調(diào)查對(duì)象存在貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的行為。如果沒(méi)有立案，或者沒(méi)有證據(jù)證明存在嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為，也不能采取留置措施。三是案件有進(jìn)一步調(diào)查的需要。如果被調(diào)查對(duì)象因?yàn)槟撤N特殊原因，已無(wú)調(diào)查的必要性，不能采取留置措施。四是被調(diào)查對(duì)象存在妨礙調(diào)查行為的可能性或者案件重大復(fù)雜，需要采取措施排除被調(diào)查對(duì)象的妨礙行為。對(duì)于非公職人員，則前述第二到第四個(gè)條件以外，還必須是涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，如果僅僅涉嫌行賄但未構(gòu)成犯罪，或者僅僅涉及共同違法而沒(méi)有構(gòu)成共同職務(wù)犯罪，也不能對(duì)之采取留置措施。

根據(jù)《監(jiān)察法》第44條規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。這也就是說(shuō)，對(duì)于構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查對(duì)象來(lái)說(shuō)，留置時(shí)間可折抵刑罰，因而此前的留置措施實(shí)際并不存在實(shí)體懲罰色彩，單純是一種程序保障措施。但根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第2、3項(xiàng)規(guī)定，對(duì)違法的公職人員只能依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定，對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，只按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議，并不涉及人身自由的剝奪。為此，如果僅僅嚴(yán)重職務(wù)違法而被采取了留置措施，就會(huì)面臨一個(gè)在最終作出處分決定時(shí)如何解決留置措施的折抵問(wèn)題。如果不能折抵，就會(huì)使得對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為采取的留置措施帶有強(qiáng)烈的實(shí)體懲罰色彩，而且是法律規(guī)定之外的懲罰，進(jìn)而導(dǎo)致不公正的問(wèn)題。尤其是，如果留置時(shí)間達(dá)到6個(gè)月，這種不公正問(wèn)題就更為嚴(yán)重。對(duì)于需要接受刑事處罰的被調(diào)查人員都可以享受折抵刑期的法律上的效益，但是對(duì)于不需要接受刑事處罰的職務(wù)違法人員卻不能獲得類似的法律利益，也不能就其人身自由的利益受到的損害獲得國(guó)家賠償。這也是相當(dāng)不合理的。

如何解決上述問(wèn)題，有兩種解決方案：一是修改《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，將留置措施的適用對(duì)象限制于涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查對(duì)象，不再對(duì)僅僅涉嫌構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查對(duì)象。二是在《國(guó)家賠償法》增設(shè)“監(jiān)察賠償”一章，并將上述情形也作為賠償范圍之一。相比較而言，采取第一種方案更合適。因?yàn)槿绻捎玫诙N方案，首先面臨對(duì)《國(guó)家賠償法》作較大修改的問(wèn)題；其次，對(duì)這種情形進(jìn)行國(guó)家賠償，與《國(guó)家賠償法》的其他章節(jié)不相協(xié)調(diào)，因?yàn)椴还苁切姓r償，還是刑事賠償，大多是以相關(guān)機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)為條件的。如果《監(jiān)察法》沒(méi)作修改，就相當(dāng)于監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法采取留置措施，但仍然需要進(jìn)行國(guó)家賠償。再加上，僅僅因?yàn)槁殑?wù)違法行為就可對(duì)其采取長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月的限制人身自由的強(qiáng)制措施，與比例性原則并不完全符合。在目前還不可能修改《監(jiān)察法》的情況下，應(yīng)在實(shí)踐中謹(jǐn)慎針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為采取留置措施。

三、留置期間的律師介入

在被調(diào)查對(duì)象的留置期間，是否應(yīng)當(dāng)允許律師介入，以保障被調(diào)查人的合法權(quán)限？這曾經(jīng)是學(xué)界討論比較熱烈的一個(gè)問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，被調(diào)查對(duì)象既然已經(jīng)被作為涉嫌職務(wù)犯罪的人員采取留置措施，這就相當(dāng)于刑事訴訟的拘留或逮捕一樣，應(yīng)當(dāng)允許其委托辯護(hù)律師為其提供辯護(hù)。[3]但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在職務(wù)犯罪的調(diào)查過(guò)程中允許律師介入會(huì)對(duì)調(diào)查活動(dòng)產(chǎn)生干擾，在對(duì)案件移送審查起訴之后律師依舊可以介入幫助監(jiān)察對(duì)象維護(hù)合法權(quán)益。[4]

刑事辯護(hù)是犯罪嫌疑人、被告人針對(duì)犯罪指控所進(jìn)行的一種辯駁權(quán)利。被采取留置措施的被調(diào)查人雖然也大都是涉嫌職務(wù)犯罪的人員，但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施是在以涉嫌違法立案后的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)此時(shí)實(shí)際并沒(méi)有對(duì)被調(diào)查人提出犯罪指控，而是在調(diào)查結(jié)束后，才作出是否涉嫌職務(wù)犯罪的決定。這是與刑事訴訟法規(guī)定的刑事立案是不同的。既然還未有正式的犯罪指控，自然不能委托律師為其進(jìn)行辯護(hù)。因此，主張被調(diào)查人可以委托律師進(jìn)行辯護(hù)的觀點(diǎn)并不完全合理。但考慮到被調(diào)查對(duì)象在被采取留置措施時(shí)，已經(jīng)被提出了涉嫌嚴(yán)重違法的指控，而被調(diào)查對(duì)象的法律知識(shí)有限，應(yīng)當(dāng)允許其委托律師提供法律咨詢與法律幫助。原因在于：其一，對(duì)于采取了留置措施的職務(wù)犯罪案件適當(dāng)允許律師介入不會(huì)對(duì)調(diào)查活動(dòng)產(chǎn)生干擾，律師作為法律工作者，對(duì)監(jiān)察對(duì)象能夠提供的法律幫助、咨詢的權(quán)限范圍存在清楚的認(rèn)知。并且在實(shí)踐當(dāng)中，律師幫助監(jiān)察對(duì)象就職務(wù)犯罪案件實(shí)施毀滅證據(jù)、制造偽證等行為時(shí)，還要承擔(dān)嚴(yán)重的刑事責(zé)任和法律后果，對(duì)于律師而言是一場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超收益的博弈，因此對(duì)于職務(wù)犯罪案件有礙偵查的情形絕大多數(shù)情況下是不存在的。其二，職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)調(diào)查，沒(méi)有其他外部有效的監(jiān)督方式介入難免會(huì)造成法律監(jiān)督的漏洞。其三，在審查起訴階段可以獲取律師幫助的權(quán)利不能當(dāng)然地剝奪了律師在調(diào)查階段的介入幫助權(quán)。允許律師介入時(shí)，可以明確規(guī)定其僅作為實(shí)施一定的辯護(hù)職能的人而非辯護(hù)人，并且?guī)椭姆秶鷥H限于法律咨詢、代理申訴、對(duì)

案件處理提出意見(jiàn)等法律幫助。告知監(jiān)察對(duì)象其行為后果、幫助促進(jìn)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰等，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)的效率，推動(dòng)建立律師對(duì)于法治反腐的積極作用。當(dāng)然，為了避免被調(diào)查對(duì)象利用律師提供法律咨詢或法律幫助的機(jī)會(huì)妨礙調(diào)查程序，可以規(guī)定，被調(diào)查對(duì)象委托律師提供法律咨詢或法律幫助的，應(yīng)當(dāng)取得監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意。