試論網(wǎng)格化社會治理

孫東河

江蘇省常州市委黨校，江蘇 常州 213016

網(wǎng)格化社會治理最早是在2004年由北京市東城區(qū)探索出來的一種新的數(shù)字化基層社會治理模式，隨后在上海市長寧區(qū)、浙江省舟山市、湖北省宜昌市等地區(qū)不斷實踐、總結(jié)和推廣。簡單地說，網(wǎng)格化社會治理就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一管轄區(qū)域劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，將人、地、物、事、組織全部納入具體網(wǎng)格，通過現(xiàn)代化信息技術(shù)，全面快捷地完成網(wǎng)格內(nèi)信息采集、綜合治理、民生服務(wù)、城市管理等多項職責(zé)。網(wǎng)格化社會治理是當(dāng)前響應(yīng)國家加強和創(chuàng)新基層社會治理的重大舉措和優(yōu)秀成果，已成為地方政府加強基層社會管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重要抓手。

一、網(wǎng)格化社會治理的興起

網(wǎng)格化社會治理的靈感來自于電力和自來水的應(yīng)用，正如終端用戶在使用水電時只需打開開關(guān)即可快捷、便利地獲取水電資源，而不必考慮后臺(電網(wǎng)水網(wǎng))供應(yīng)的一系列復(fù)雜過程。網(wǎng)格技術(shù)最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代中期的發(fā)達(dá)國家，起源于計算機領(lǐng)域，后來不斷擴展至其他行業(yè)和領(lǐng)域?！熬W(wǎng)格的最終目的是希望用戶在使用網(wǎng)格計算能力時能夠做到如同使用電力一樣方便，為用戶提供與地理位置無關(guān)、與具體計算設(shè)施無關(guān)的通用計算能力，消除信息孤島和資源孤島，實現(xiàn)信息的高度融合與共享”。[1]網(wǎng)格化社會治理同樣包括“網(wǎng)格”和“用戶”兩個部分，只要“用戶”提交需求就可以方便快捷得到“網(wǎng)格”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，網(wǎng)格化社會治理的核心思想就在于用戶提交需求的便捷性和網(wǎng)格響應(yīng)需求的精準(zhǔn)性與及時性。

網(wǎng)格化社會治理在我國的興起和推廣絕非偶然，而是有著豐富、深刻的現(xiàn)實背景的?？梢哉f，近幾十年來巨大深刻的社會變遷對我國基層社會治理帶來的空前的挑戰(zhàn)和壓力是網(wǎng)格化社會治理產(chǎn)生的最重大、最直接原因，也為網(wǎng)格化社會治理不斷發(fā)展和推廣提供了持續(xù)性的現(xiàn)實動力。首先，在新中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中，國家治理搭建了“國家——單位——個人”三個層級的治理結(jié)構(gòu)和聯(lián)結(jié)控制機制。在這種模式中，單位組織幾乎包攬了單位成員甚至成員子女的醫(yī)療、住房、交通、教育等基層社會管理與服務(wù)的全部事務(wù)。為數(shù)眾多的企事業(yè)單位和政府機關(guān)處于社會的“中心地位”，個人依賴于單位，大量的社會管理和服務(wù)都由單位自身辦理，形成了“單位辦社會”的格局。而街道辦事處和居民委員會的社會治理功能則被最大限度地弱化了，只是作為對單位制的補充，對極少數(shù)游離于單位組織之外的人員進行管理。但改革開放以后，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟制度以來，我國的經(jīng)濟社會現(xiàn)實結(jié)構(gòu)發(fā)生了廣泛而深刻的變化。一方面，民營企事業(yè)單位、個體戶、自由職業(yè)者蓬勃發(fā)展，在基層社會產(chǎn)生了大量的在傳統(tǒng)意義上的“沒有單位的社會人”。另一方面，國有企事業(yè)單位改革改制的浪潮到來，單位制受到強烈沖擊而日漸衰落、萎縮，國家通過單位控制社會的基礎(chǔ)也隨之發(fā)生了動搖。由于新經(jīng)濟組織基本不承擔(dān)社會管理與服務(wù)的責(zé)任，疊加原先的“單位辦社會”逐步退出歷史舞臺，因此，當(dāng)廣大居民遇到各種難以解決的困難時，既不能再像以前那樣依靠“單位”來幫助自己渡過難關(guān)，也不知道究竟該向誰去尋求幫助，由此基層社會管理與服務(wù)的產(chǎn)生了“主體缺位問題”。其次，原本我國街道辦事處和居民委員會的社會治理功能就比較薄弱，面對新近出現(xiàn)“沒有單位的”和“失去單位支撐”的巨量的民眾回歸社區(qū)，大量的復(fù)雜難解的問題和矛盾在這個基層管理與服務(wù)的“薄弱地帶”越積越多，從而對黨和政府的執(zhí)政能力提出了新的挑戰(zhàn)。因此，如何在市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)基層社會的有效治理，成為地方政府迫切需要解決的重大現(xiàn)實問題。隨著改革和社會治理現(xiàn)代化的推進，社區(qū)逐步取代單位成為基層社會管理與公共服務(wù)的主要載體。顯然，舊有的基層社會治理模式和力量無法承擔(dān)如此重任，顯露出越來越多的弊端。比如，管理服務(wù)理念滯后回應(yīng)性差、體制機制僵化運行不暢、方式簡單粗放效益低下、信息閉塞居民滿意度低。面對如此嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)，各地區(qū)都在積極、努力地探索行之有效的基層社會治理舉措，正是在這種背景下，網(wǎng)格化社會治理模式由此應(yīng)運而生、脫穎而出。

二、網(wǎng)格化社會治理的創(chuàng)新

網(wǎng)格化社會治理通常會在全地域依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、運用網(wǎng)格地圖技術(shù)劃分若干網(wǎng)格(比如城市300戶、農(nóng)村200戶為一網(wǎng)格，或者以一萬平方米作為網(wǎng)格單位)，配備網(wǎng)格長、專職網(wǎng)格員、兼職網(wǎng)格員、網(wǎng)格志愿者等若干人員。網(wǎng)格化社會治理通過各類管理資源要素集成和公共服務(wù)流程再造，憑借網(wǎng)格化信息系統(tǒng)管理平臺，推進社會管理與公共服務(wù)的精細(xì)化，構(gòu)建網(wǎng)格責(zé)任包干機制等一整套的運行機制，確保社會治理運行通暢、行之有效。

(一)網(wǎng)格化社會治理實質(zhì)上是探索以公共需求和結(jié)果為導(dǎo)向，對各級政府和職能部門的各類管理資源要素集成和公共服務(wù)流程再造。網(wǎng)格化社會治理模式在縱向上將社會治理資源各要素下沉到社區(qū)以下更小的單元——網(wǎng)格，通過專職網(wǎng)格員收集信息、發(fā)現(xiàn)問題、提供服務(wù)。一般問題網(wǎng)格內(nèi)解決，網(wǎng)格內(nèi)解決不了的及時上報上一級平臺，從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中“主體缺位”和“管理真空”問題，實現(xiàn)社會治理上的“縱向到底”。同時，網(wǎng)格化社會治理在橫向上各部門的管理與服務(wù)的職能打通，涉及民眾的問題和需求在網(wǎng)格收集、集中，實行“小事一格解決、大事全網(wǎng)聯(lián)動”，各級政府都有這樣統(tǒng)一的平臺，使得問題和需求可以快速地到達(dá)相關(guān)的職能部門，實現(xiàn)社會治理上的“橫向到邊”。網(wǎng)格化社會治理既不改變原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))治理結(jié)構(gòu)，也不增設(shè)橫向上的新的職能部門。而是強調(diào)基層民眾的需求為導(dǎo)向，將社會管理和公共服務(wù)資源要素縱向上延伸到網(wǎng)格，同時強調(diào)整合橫向上原有職能部門的管理服務(wù)資源，尤其是強調(diào)提升部門間的綜合協(xié)作能力，從而實現(xiàn)各級政府和職能部門的各類管理資源要素集成和公共服務(wù)流程再造。

(二)精細(xì)化管理是網(wǎng)格化社會治理的基礎(chǔ)。從某種意義上說，網(wǎng)格化社會治理就是對“網(wǎng)格”內(nèi)各項管理與服務(wù)進行精細(xì)化管理的探索嘗試。面對社會發(fā)展日新月異和社區(qū)治理的復(fù)雜多變，舊的社區(qū)管理中粗放型的管理方式顯然難以為繼，主要表現(xiàn)為管理職責(zé)不明確、流程不完整以及管理對象的種類不具體、數(shù)量不準(zhǔn)確。而網(wǎng)格化社會治理努力探索將企業(yè)精細(xì)化管理引入基層社會治理。精細(xì)化管理以十九世紀(jì)末泰勒的科學(xué)管理為基礎(chǔ)，成熟于十世紀(jì)中期的日本。精細(xì)化管理以提高管理效率為目標(biāo)，科學(xué)確定程序標(biāo)準(zhǔn)，以最大程度降低管理和服務(wù)的成本。精細(xì)化管理首先要將管理總目標(biāo)進行分解和細(xì)化，形成一整套從“操作層面”到“戰(zhàn)略層面”的綜合立體式的“目標(biāo)體系”；要將明確的管理職責(zé)、指標(biāo)落實到具體責(zé)任人，并通過考核激勵和責(zé)任追究加以強化；推崇管理的標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，并通過規(guī)范明晰的工作程序力圖有機銜接所有流程和環(huán)節(jié)。相對于粗放型的管理方式，精細(xì)化管理并不僅僅是管理方式手段的提升，更是當(dāng)前網(wǎng)格化社會治理迫切需要的一種精益求精的管理理念和管理文化。

(三)現(xiàn)代信息技術(shù)為網(wǎng)格化社會治理提供了有力技術(shù)支撐?！翱v向到底，橫向到邊”治理創(chuàng)新顯然將會產(chǎn)生數(shù)量空前的“網(wǎng)格”，以及由此而來的社會管理與公共服務(wù)的海量數(shù)據(jù)。現(xiàn)代信息技術(shù)在基層社會治理的應(yīng)用為精細(xì)化處理海量社會管理與公共服務(wù)數(shù)據(jù)提供了得以成功的途徑。當(dāng)前先進地區(qū)在建設(shè)網(wǎng)格化社會治理聯(lián)動指揮平臺時，都必須開發(fā)一個綜合性、集成式的網(wǎng)格化管理信息管理系統(tǒng)，并努力與各相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)交互共享，推進信息化集成，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、整體聯(lián)動。許多先進地區(qū)還在探索網(wǎng)格化服務(wù)管理中心與綜治中心、合成維穩(wěn)中心“三中心合一”模式，構(gòu)建上下貫通、橫向聯(lián)動、內(nèi)部統(tǒng)一的規(guī)范化、高效化運行機制。從當(dāng)前實踐效果上看，網(wǎng)格化社會治理有了現(xiàn)代信息技術(shù)的強力支撐，有力地推動了當(dāng)前社區(qū)治理從靜態(tài)管理、粗放型管理、被動管理、多頭分散和事后處置向動態(tài)管理、精細(xì)化管理、主動服務(wù)、綜合協(xié)調(diào)和預(yù)警防治的轉(zhuǎn)變，顯著提升了社區(qū)運轉(zhuǎn)效率和社會治理的有效性。

(四)網(wǎng)格化社會治理離不開有效的運行機制。網(wǎng)格劃好、人員配齊、系統(tǒng)平臺構(gòu)建完備還不足以使網(wǎng)格化社會治理運轉(zhuǎn)良好，還需要建立一整套行之有效的運行機制。強化黨建引領(lǐng)機制，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，探索網(wǎng)格黨建工作實質(zhì)化運行新機制將黨建服務(wù)點設(shè)在網(wǎng)格、黨支部建在網(wǎng)格、黨員納入網(wǎng)格，使黨的領(lǐng)導(dǎo)充分體現(xiàn)在基層社會治理的最末梢。[2]從實踐上看，網(wǎng)格化社會治理首先就是對“網(wǎng)格”內(nèi)各項管理與服務(wù)進行的網(wǎng)格責(zé)任包干制。網(wǎng)格員承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)從社會治安、民生服務(wù)、環(huán)境保護、公共安全等全面明確的工作職責(zé)，確保網(wǎng)格內(nèi)物件和事件都有人管理和服務(wù)。既然是責(zé)任包干，就必然需要配套考核激勵機制以增強工作紀(jì)律和責(zé)任感、激勵網(wǎng)格管理員的工作主觀能動性，從而提升網(wǎng)格工作效率、效能和效益。從目前實踐情況看，這一機制一般由“群眾評議、督查評議、專項評議、年度評議”構(gòu)成，每項權(quán)重分值均有所不同，其中群眾評議權(quán)重最大，并依據(jù)評議得分兌現(xiàn)綜合績效考核獎勵。[3]除了以上三項機制，民意表達(dá)機制、分層解決機制、信息共享機制、組織協(xié)調(diào)機制等等也是網(wǎng)格化社會治理必不可少的重要基礎(chǔ)。

網(wǎng)格化社會治理作為一種基層社會治理的創(chuàng)新模式，借鑒并實現(xiàn)了對“無縫隙政府”理論的超越。網(wǎng)格化社會治理推進了基層社會治理中管理資源要素集成與公共服務(wù)流程再造、精細(xì)化管理和運行機制等諸多方面的創(chuàng)新，回應(yīng)了地方政府在基層社會治理面臨的痛點和難點，取得許多卓有成效的經(jīng)驗和做法。但網(wǎng)格化社會治理的出現(xiàn)畢竟只有十多年的時間，還處于起步探索階段，在實踐中存在的一些不足和局限值得更深入的研究和改進。