論檢察院提起公益訴訟制度

郭子衛(wèi)

河南黃池律師事務(wù)所，河南 新鄉(xiāng) 453300

一、公益訴訟概述

我們將公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。這種分類主要是根據(jù)被告或者被訴的客體不同而劃分的。公益訴訟是指有關(guān)的組織，機(jī)關(guān)和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，作為適格的原告主體，對違反法律法規(guī)，侵害社會(huì)公共利益，國家利益，不特定的眾多公民合法利益的行為向法院提起民事訴訟或者行政訴訟，法院依法追究侵權(quán)者的責(zé)任的活動(dòng)。由定義可以看出提起訴訟的主體與該案件并無利害關(guān)系，公益訴訟是一種程序上的救濟(jì)。

(一)以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的

傳統(tǒng)的民事訴訟是一種私益訴訟，一次訴訟解決一個(gè)主體的權(quán)益。公益訴訟則是通過一個(gè)訴解決群體性的利益。雖然在有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟后并不阻礙個(gè)人提起私益訴訟，在訴訟中也可能會(huì)有保護(hù)私益的訴訟請求，但是保護(hù)社會(huì)公共利益仍是整個(gè)訴的側(cè)重點(diǎn)。

公益訴訟的這一目的是與普通訴訟的本質(zhì)區(qū)別。如何判斷一個(gè)訴是公益訴訟還是私益訴訟，就要看訴訟請求中是否含有公益的因素。如果含有對社會(huì)公共利益的論述，或者有對特定的社會(huì)群體，社會(huì)整體利益的訴求則是公益訴訟。

(二)訴訟請求不確定

公益訴訟的客體是侵犯社會(huì)公共利益，該社會(huì)公共利益可能已經(jīng)被違法行為造成了現(xiàn)實(shí)的侵害，也可能沒有造成實(shí)害結(jié)果，但是存在著損害結(jié)果發(fā)生的可能性。傳統(tǒng)性的訴訟請求就很明確了，能直接指出現(xiàn)實(shí)存在的損害行為和實(shí)害結(jié)果。

民事公益訴訟不僅解決當(dāng)前的損害，還可以對未發(fā)生的潛在危害進(jìn)行預(yù)防性的管理。傳統(tǒng)的訴訟在訴訟結(jié)束時(shí)，一般會(huì)對侵害方提出賠償損失，恢復(fù)原狀的要求，但是，公益訴訟在訴訟終了時(shí)不僅可以提出以上要求還可以被告將來必須為和不可為的事項(xiàng)。

(三)原告具有廣泛性

民事公益訴訟的原告不僅是民事訴訟法上規(guī)定的傳統(tǒng)的原告主體。公益訴訟的原告是法律規(guī)定的有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也對消費(fèi)公益訴訟的原告做出了規(guī)定，要求是省級和省級以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以提起消費(fèi)公益訴訟。

雖然民事公益訴訟的主體比傳統(tǒng)主體的范圍要廣泛，但是，群體性的利益在目前的保護(hù)中仍然存在很多難題，尤其是原告主體資格的難題。

(四)判決結(jié)果有擴(kuò)張性

判決的結(jié)果多用集團(tuán)訴訟和團(tuán)體訴訟的處理方式，即原告勝訴時(shí)，其他主體可以引用該勝訴結(jié)果。這一做法既保障了社會(huì)公共利益，也節(jié)約了司法資源，提高了效率。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在的問題

(一)提起公益訴訟的主體范圍

我國消費(fèi)者協(xié)會(huì)有國家，省級，市級、縣級四級的消費(fèi)者協(xié)會(huì)。在消費(fèi)公益訴訟中，發(fā)揮作用的消費(fèi)者協(xié)會(huì)僅有前兩個(gè)級別，而前兩個(gè)級別的協(xié)會(huì)數(shù)量僅有30多個(gè)。這個(gè)數(shù)量與消費(fèi)者權(quán)益受損的案件數(shù)量不相稱，這種矛盾也會(huì)引起消費(fèi)者與國家級、省級消費(fèi)者協(xié)會(huì)的矛盾以及與司法機(jī)關(guān)的矛盾。

在環(huán)境公益訴訟中主體限制更加嚴(yán)格，其主體為依法在社區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織，該規(guī)定并不利于群眾對抗污染環(huán)境的企業(yè)。雖然在消費(fèi)公益訴訟的司法解釋中，擴(kuò)大了主體范圍，但是法律規(guī)定或者全國人大及其常委會(huì)授權(quán)的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的范圍規(guī)定仍舊不明確。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在的問題

首先，檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟缺乏法律依據(jù)。關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定在試點(diǎn)辦法里或在行政訴訟法中作出相關(guān)規(guī)定。規(guī)定較少，細(xì)化程度不夠。

其次，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的地區(qū)太少，僅在規(guī)定的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)施行，試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定僅僅是上海，北京等地區(qū)。而且該試點(diǎn)僅僅推行兩年，所推行的時(shí)間很短，所暴露出的問題并不全面。

(三)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式單一

在試點(diǎn)辦法推行時(shí)，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟職權(quán)的方式有兩種：一是提起公益訴訟，二是支持起訴。但是，二者都有一個(gè)前提條件，即沒有適格主體或者該適格主體不起訴。另外，對于支持起訴，要求有關(guān)的組織向檢察機(jī)關(guān)求助，檢察機(jī)關(guān)方可伸出援助之手支持起訴。檢察機(jī)關(guān)處于此種被動(dòng)狀態(tài)一方面會(huì)增添檢察機(jī)關(guān)的工作量，增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源；另一方面還會(huì)打擊檢察機(jī)關(guān)的積極性，不利于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性

在英美法系當(dāng)中，有總檢察長的起訴模式，該起訴模式是以公法的名義保護(hù)私權(quán)訴訟，檢察長以自己的名義提起訴訟去保護(hù)公民的私權(quán)利。

在大陸法系中，也有檢察機(jī)關(guān)民事訴訟模式，檢察機(jī)關(guān)像提起刑事訴訟一樣，可以自己提起公益訴訟，也可以經(jīng)過當(dāng)事人的申請?zhí)崞鸸嬖V訟。

我國也存在公益訴訟制度，在學(xué)理上檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)會(huì)被列為“有關(guān)機(jī)關(guān)”提起公益訴訟，但在司法實(shí)踐中這種必要幾乎不存在。與其他國家相比，存在一些不同之處。比如，美國的州立法具有一定的優(yōu)先性，其規(guī)定優(yōu)先使用哪種訴訟模式，則在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵守。如若不遵守，檢察長可以根據(jù)案件情況選擇自己認(rèn)為合適的方式，這種訴訟模式，更有利于保護(hù)公民的權(quán)利，提起公益訴訟更加方便，成本也會(huì)相應(yīng)降低。巴西的檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中也發(fā)揮了重要作用，這種作用既表現(xiàn)在提起公益訴訟的數(shù)量上，也表現(xiàn)在其作為非原告主體是支持起訴與訴訟監(jiān)督的作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的作用與效果顯著，我國將檢察機(jī)關(guān)列為公益訴訟的起訴主體在此之前缺少法律依據(jù)?，F(xiàn)在通過學(xué)習(xí)國外和對中國實(shí)際的探索將檢查機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體規(guī)定在民事訴訟法和行政法中。

檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體存在必然性，我國的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本身就具有維護(hù)公共利益的責(zé)任。在其職權(quán)行使時(shí)，要監(jiān)督法律的實(shí)施和運(yùn)用，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和一些司法機(jī)關(guān)的行政行為，保證合理行政、合法行政。在社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，有關(guān)的部門并不能及時(shí)制止，去追究侵權(quán)者的責(zé)任，相關(guān)部門的不作為或者濫用職權(quán)的行為實(shí)質(zhì)上剝奪了公民的某些的權(quán)利。當(dāng)公民的權(quán)利被行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)，現(xiàn)存的救濟(jì)手段就是行政復(fù)議和行政訴訟?！懊窀婀佟钡男问讲⒉荒芮袑?shí)保障公民的權(quán)益，如果此時(shí)有行政公益訴訟，檢查機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的主體，能夠起到制衡的作用。同時(shí)，也是對僅剩公訴職能的檢察院權(quán)力的一種填充方式。能夠更好去符合十九大依法治國的精神，深入貫徹十九大精神去進(jìn)行司法體制的改革。

四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合理性

(一)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟

消費(fèi)公益訴訟提出可以由檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的目的有兩個(gè)，一是拓寬訴訟原告主體的范圍。對于現(xiàn)存的消費(fèi)公益訴訟原告主體上文已經(jīng)闡述過，在此不加贅述。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，其提起消費(fèi)公益訴訟發(fā)揮了法律監(jiān)督的職能，提起消費(fèi)公益訴訟是其履行職能的表現(xiàn)，同時(shí)也是檢察與審判這兩項(xiàng)司法權(quán)能的共同延伸。二是取得更好地訴訟效果。消費(fèi)公益訴訟的被告，往往是一些財(cái)力雄厚，有一定社會(huì)地位的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。消費(fèi)者被視為弱勢群體。現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟是公權(quán)力對私權(quán)利的保護(hù)，是對消費(fèi)者協(xié)會(huì)權(quán)利義務(wù)的監(jiān)督和督促。在舉證方面，檢察院作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，取證要比普通群眾取證方便，證據(jù)能夠更及時(shí)，準(zhǔn)確獲得。在消費(fèi)公益訴訟中，雖然舉證責(zé)任倒置，由侵權(quán)者進(jìn)行因果關(guān)系的舉證，法律在制定上保護(hù)著消費(fèi)者，但在實(shí)踐中，舉證責(zé)任的倒置是程序的正義，結(jié)果并不是都能夠達(dá)到最終的正義。檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟，在賠償金額的提出上，比起公民個(gè)人和消費(fèi)者協(xié)會(huì)這種社會(huì)組織，要更具有合理性，并且能夠熟練運(yùn)用法律提出相關(guān)的賠償責(zé)任。專業(yè)的人做專業(yè)的事，能夠取得更好的訴訟效果。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟的被告一般是污染企業(yè)，環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)實(shí)中處在成本高，取證難，影響廣，制度缺失的困境，我們建設(shè)一個(gè)綠色，可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)勢在必行。在環(huán)境污染的民事訴訟中，要求與環(huán)境污染具有直接的利害關(guān)系，限制了主體的資格；取證難和訴訟成本高又打擊了有利害關(guān)系主體的積極性。

首先，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟符合其自身的屬性，即監(jiān)督屬性。其次，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在其自身的優(yōu)勢，檢察機(jī)關(guān)本身不牽涉部門和地方上的利益，作為中立的主體更能夠代表社會(huì)公益；法定的調(diào)查權(quán)，解決了取證難的問題，專業(yè)的法律人才更有利于提高司法效率。第三，面對一些行政機(jī)關(guān)的不作為和違法行為，公民和社會(huì)的環(huán)境組織沒有直接利害關(guān)系，不能提起環(huán)境公益訴訟，導(dǎo)致一些破壞環(huán)境的行為不能得到法律的制裁。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益環(huán)境訴訟，有利于完善訴訟制度，同時(shí)推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟

當(dāng)前的合法行政是在立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)夾擊下的合法行政，但是完全合法是不存在的，不合法，不合理的行政行為仍然存在，公民依靠自己的力量去提起行政訴訟，權(quán)利在很多時(shí)候不能得到保障。我國的司法機(jī)關(guān)是法院和檢察院，在對行政權(quán)的限制，僅有法院起到了作用。檢察機(jī)關(guān)最為公訴人，僅對犯罪行為提起訴訟，對于行政單位提起訴訟僅在幾個(gè)試點(diǎn)城市進(jìn)行，并取得了很好的效果。

檢察機(jī)關(guān)作為“官”對行政機(jī)關(guān)這個(gè)“官”提起公益訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的限制，是權(quán)力對權(quán)力的制約。首先，更有利于保護(hù)公民民主權(quán)利。檢查機(jī)關(guān)作為公訴人對侵害公共利益的行政行為提起公益訴訟，訴訟結(jié)果效力歸屬于公民，這樣很好的解決了公共利益受損失時(shí)，公民提起行政訴訟原告主體不適格的問題。公共利益受到侵害時(shí)就有了合理的救濟(jì)方式。其次，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有利于督促行政機(jī)關(guān)合法行政，兩個(gè)力量相當(dāng)、地位相當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)相互博弈，才能起到制衡的效果，孟德斯鳩曾說，沒有制約的權(quán)利會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的濫用。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約督促了行政機(jī)關(guān)的合法行政。

賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的資格存在重大意義，不僅維護(hù)社會(huì)公共利益，還對行政機(jī)關(guān)起到了監(jiān)督和制約作用。

五、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度不僅是對檢察機(jī)關(guān)在司法體制改革后職權(quán)的擴(kuò)充。更重要的意義在于維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)生態(tài)良好，推進(jìn)法治國家的建設(shè)。使專業(yè)的人去做更專業(yè)的事。全民共享法律的溫度和情懷。建設(shè)一個(gè)法治國家，和諧社會(huì)。