農(nóng)村留守老人養(yǎng)老法律問(wèn)題研究

李佳琪

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510000

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)制度存在差異等原因，城市老人享有充足的社會(huì)保障，農(nóng)村老人卻未能享受到平等的養(yǎng)老待遇。農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題最為突出，在社會(huì)保障能力和家庭養(yǎng)老能力雙重缺失的情況下，他們正面臨艱難生存和孤獨(dú)空虛的生活處境。國(guó)家應(yīng)主動(dòng)關(guān)注這一類(lèi)弱勢(shì)群體，完善我國(guó)的社會(huì)保障制度，減小城鄉(xiāng)制度差距，讓農(nóng)村留守老人平等享受養(yǎng)老資源。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)在21世紀(jì)初進(jìn)入了老齡化社會(huì)，老年人如何養(yǎng)老的問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)各階層人士的廣泛思考。我國(guó)城市老人大多有子女照料生活，能享受到社區(qū)照料和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)，并且能領(lǐng)取豐厚的養(yǎng)老金。相比于城市，我國(guó)農(nóng)村的老人獲得的社會(huì)保障資源明顯匱乏。由于我國(guó)優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略方針，大量農(nóng)村勞動(dòng)力背井離鄉(xiāng)到大城市工作，而農(nóng)村老人由于生活習(xí)慣不同和經(jīng)濟(jì)能力等原因留在農(nóng)村生活。缺少子女日常生活的照料和陪伴，農(nóng)村留守老人大多經(jīng)濟(jì)貧困以種地為生，甚至還需要照顧留守在農(nóng)村的孫子女，農(nóng)村留守老人的生活正面臨著艱難的處境。我國(guó)應(yīng)重視并完善農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度體系，針對(duì)農(nóng)村留守老人養(yǎng)老制定法律，平等保障農(nóng)村留守老人群體的權(quán)益。

二、農(nóng)村留守老人養(yǎng)老面臨的法律問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村留守老人養(yǎng)老存在的法律問(wèn)題，主要有以下兩方面：

(一)家庭贍養(yǎng)義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)

家庭贍養(yǎng)義務(wù)的弱化致使農(nóng)村留守老人在經(jīng)濟(jì)、精神慰藉和生活照料三個(gè)方面的需求都未能得到滿足。在司法實(shí)務(wù)中，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的贍養(yǎng)要求一般可以通過(guò)訴訟得以實(shí)現(xiàn)，但是農(nóng)村老人權(quán)利意識(shí)淡薄，很少用訴訟的方式保障自身權(quán)益。司法中也很難實(shí)現(xiàn)老人精神慰藉的訴求，因?yàn)榫裎拷逍枰獫M足老人的心理和精神上的需求，具有很強(qiáng)的主觀性，很難通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障[1]。我國(guó)立法者意識(shí)到贍養(yǎng)義務(wù)的履行需要法律的支持和引導(dǎo)，2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除暫行辦法》中規(guī)定，贍養(yǎng)老人可減少子女的稅務(wù)。該法規(guī)的執(zhí)行既促進(jìn)了老人生活照料和精神慰藉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也能減輕子女的壓力。但是該法規(guī)只能促進(jìn)一部分老人養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)今緊迫的生存壓力和未富先老的社會(huì)背景下，子女孝心的實(shí)現(xiàn)需要法律更多的鼓勵(lì)和支持。

(二)社會(huì)保障法律制度有缺陷

1.體系不完善。社會(huì)保障體系由社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助三大部分組成，在基本生活保障方面，我國(guó)目前還沒(méi)有一部社會(huì)救助制度的人大立法。我國(guó)制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《法律援助條例》等，這些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章使得家庭年人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民和農(nóng)村的三無(wú)老人的經(jīng)濟(jì)生活得到了保障，但是內(nèi)容零散、效力偏低、覆蓋面窄，不能覆蓋到大量的農(nóng)村留守老人，而且農(nóng)村留守老人生活方式原始落后、無(wú)人照料、精神孤獨(dú)空虛等問(wèn)題也得不到解決。

2.立法理念落后。在法治社會(huì)，法治要求國(guó)家能公平公正的分配社會(huì)資源，國(guó)家有責(zé)任保護(hù)弱者。我國(guó)的農(nóng)村留守老人難以改變立法實(shí)現(xiàn)利益的重新分配，權(quán)利易受侵犯和忽視，維權(quán)意識(shí)薄弱且維權(quán)能力有限，而處于強(qiáng)勢(shì)地位的群體往往因?yàn)橐讶〉米銐虻睦娑鴽](méi)有動(dòng)力去改變立法重新分配利益。每個(gè)人都是社會(huì)的一份子，人人都應(yīng)平等地享有基本權(quán)利。因此，立法者應(yīng)明確理念：保障農(nóng)村留守老人平等享受社會(huì)資源是國(guó)家的職責(zé)，而不是人道主義的幫助或者是慈善事業(yè)。

3.法律制度城鄉(xiāng)差異大。受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國(guó)城市老人和農(nóng)村老人保障水平存在較大差異。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)農(nóng)保、醫(yī)保和低保的保障差距日益突出。2014年初，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，開(kāi)始了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合，但我國(guó)城鄉(xiāng)的保障水平之間的差別依舊較大[2]。2018年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月88元，這個(gè)金額仍然不能滿足農(nóng)村留守老人的最低生活需要，相比于城鎮(zhèn)居民、機(jī)關(guān)及單位人員等，農(nóng)民的養(yǎng)老金仍然最低。此外，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在同一地區(qū)仍存在城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)的醫(yī)療資源也存在差距。

三、域外法的啟示

德國(guó)和新加坡的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)基本完善，對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老法律，其經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義。

德國(guó)在19世紀(jì)末先后通過(guò)了工傷事故保險(xiǎn)法案、疾病保險(xiǎn)法案和老年與殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法案，使得的社會(huì)保險(xiǎn)法典的頒布具有了可行性。1911年社會(huì)保險(xiǎn)法典頒布，德國(guó)的社會(huì)保障制度開(kāi)始統(tǒng)一化發(fā)展[3]。1919年魏瑪憲法頒布，其中第161條中“聯(lián)邦應(yīng)該建立綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度”的規(guī)定積極促進(jìn)了德國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，德國(guó)的社會(huì)保障調(diào)整了政策，通過(guò)降低保險(xiǎn)津貼來(lái)減輕財(cái)政壓力。1934年，德國(guó)政府取消了社會(huì)保障自治管理體制，德國(guó)的社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)一管理，此后，德國(guó)的社會(huì)保障制度逐步發(fā)展并完善?？偠灾?，德國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展過(guò)程體現(xiàn)了統(tǒng)一性和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的特點(diǎn)，統(tǒng)一的保障制度能減少不公平的社會(huì)現(xiàn)象，有利于全國(guó)統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，而保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)能不增加國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證國(guó)家能健康平穩(wěn)地發(fā)展。

新加坡于上世紀(jì)中期開(kāi)始面對(duì)社會(huì)老齡化問(wèn)題，由于受到孝文化的影響，新加坡的養(yǎng)老制度更重視家庭贍養(yǎng)義務(wù)的履行，并有完善的責(zé)任追究機(jī)制。1996年，新加坡頒布了以子女贍養(yǎng)義務(wù)為基礎(chǔ)的《贍養(yǎng)父母法》，其中規(guī)定子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)的，父母有權(quán)控告子女，一旦罪名成立，子女將被判處有期徒刑或罰款，并為此類(lèi)案件設(shè)立了專(zhuān)門(mén)法庭[4]。此外，新加坡政府制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，在分配政府經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)給予價(jià)格優(yōu)惠或公積金房屋補(bǔ)貼，引導(dǎo)和鼓勵(lì)子女與老人同住，為子女履行贍養(yǎng)義務(wù)減輕了經(jīng)濟(jì)上的壓力。

四、農(nóng)村留守老人養(yǎng)老的法律對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村留守老人群體養(yǎng)老的權(quán)利保護(hù)需要法律的重視，因此，在我國(guó)現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上借鑒域外法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出以下法律對(duì)策：

(一)出臺(tái)社會(huì)救助法。我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的人大立法目前只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》，社會(huì)救助制度由《社會(huì)救助暫行辦法》這一行政法規(guī)規(guī)定。社會(huì)救助是社會(huì)保障制度的底線，首先應(yīng)確保農(nóng)村留守老人有更高位階的、更具統(tǒng)籌性、權(quán)威性和強(qiáng)制性的《社會(huì)救助法》保障其基本物質(zhì)生活。

(二)落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法中要求的政府責(zé)任。政府有職責(zé)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，該法中明確規(guī)定了政府對(duì)于農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)有補(bǔ)貼的責(zé)任，但是政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入仍明顯不足。政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的財(cái)政補(bǔ)貼力度，其次應(yīng)逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳納范圍、年限和數(shù)額，保證養(yǎng)老基金充足，提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老金金額。

(三)老年人權(quán)益保障法中應(yīng)增設(shè)條文強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村留守老人群體的特別保護(hù)，并規(guī)定保障其權(quán)利的具體措施，如農(nóng)村留守老人可獲得專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)貼，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立居家服務(wù)機(jī)構(gòu)為留守老人上門(mén)提供服務(wù)等。

(四)民法典婚姻家庭編中應(yīng)完善贍養(yǎng)人義務(wù)履行的責(zé)任追究機(jī)制。為了落實(shí)家庭贍養(yǎng)義務(wù)，婚姻家庭法可增加規(guī)定，通過(guò)拘留、罰款、警告等強(qiáng)制性處罰措施來(lái)保障留守老人養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。此外還應(yīng)增加激勵(lì)性的法律條款，保證該項(xiàng)義務(wù)的積極履行。