溫州民間融資監(jiān)管模式及其法制實(shí)現(xiàn)*

封紅梅

寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315200

溫州民間融資陽光化是全國金融改革的重要內(nèi)容。民間融資作為正規(guī)金融活動的有效補(bǔ)充，在一定程度上能緩解融資主體的融資難問題，有助于我國金融體系的完善。由于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中國人民銀行法》都沒有對非正規(guī)金融的監(jiān)管權(quán)予以明確規(guī)定，使得目前對民間融資的引導(dǎo)和規(guī)制問題幾乎處于空白狀態(tài)。民間融資監(jiān)管缺位是阻礙溫州民間融資發(fā)展的主要原因，探討溫州民間融資的監(jiān)管模式并落實(shí)到法律制度上，對溫州民間融資的發(fā)展大有裨益。

一、溫州民間融資監(jiān)管模式之爭

(一)以銀監(jiān)會為主體的監(jiān)管模式

有學(xué)者支持以銀監(jiān)會為主體的監(jiān)管模式，他們認(rèn)為，民間融資主要是自然人、中介機(jī)構(gòu)等向中小企業(yè)、個體私營經(jīng)濟(jì)、個人提供資金借貸等服務(wù)，而正規(guī)金融活動也是銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)法人、非法人企業(yè)、個人提供貸款等服務(wù)，他們兩者在業(yè)務(wù)活動的本質(zhì)上是相同的，只是主體不同而已，因此可以把它們同歸于一個部門監(jiān)管。在我國正規(guī)的金融業(yè)務(wù)活動是由銀監(jiān)會進(jìn)行監(jiān)管的，所以他們認(rèn)為也應(yīng)該由銀監(jiān)會對民間融資進(jìn)行監(jiān)管，具體可以在銀監(jiān)會下成立新的民間金融監(jiān)管部門，由它的地方派出機(jī)構(gòu)結(jié)合地方民間融資的特點(diǎn)，對民間融資實(shí)行監(jiān)管①。但這種模式目前是缺乏法律依據(jù)的，因?yàn)楦鶕?jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》現(xiàn)行規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作?！焙茱@然，從事民間融資業(yè)務(wù)的主體主要為非金融中介機(jī)構(gòu)、自然人，并不屬于法條中規(guī)定的“全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”。

(二)以央行為主體的監(jiān)管模式

另一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該由中央人民銀行領(lǐng)導(dǎo)地方分行來監(jiān)管民間融資活動②。之所以有這種主張是因?yàn)樵凇吨袊嗣胥y行法》做出修正之前，央行的三項(xiàng)職能是，制定和執(zhí)行貨幣金融政策、對金融活動實(shí)施監(jiān)督管理和提供支付清算服務(wù)。民間融資是屬于金融活動，所以由央行來實(shí)施監(jiān)管是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?。而且民間融資“大多發(fā)生在本地區(qū)的城鄉(xiāng)居民、小中小企業(yè)之間，主要提供貸款、存款等傳統(tǒng)金融服務(wù)，具有帶有明顯的區(qū)域性”，央行可以利用其遍布全國各地的支行這種地區(qū)優(yōu)勢對地方的民間融資活動實(shí)行有效監(jiān)管③。但隨著金融監(jiān)管職能從央行到銀監(jiān)會的轉(zhuǎn)變和央行“三定”方案的公布，央行新的三大職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ê蛨?zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)，金融監(jiān)管不再是央行的主要職責(zé)。中國人民銀行作為國家的中央銀行，其主要負(fù)責(zé)從宏觀方面完善國家金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，而不應(yīng)該直接介入到具體的金融監(jiān)管活動中，所以由央行為主監(jiān)管民間融資也不符合職能改革趨勢。

(三)以地方政府為主體的監(jiān)管模式

還有學(xué)者主張由地方政府進(jìn)行監(jiān)管，他們認(rèn)為民間融資活動與正規(guī)金融活動有很大不同，現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對此不是很熟悉，而且考慮到現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管任務(wù)較重，應(yīng)該建立一個獨(dú)立的監(jiān)管系統(tǒng)對民間融資進(jìn)行監(jiān)測④。地方政府既有意愿推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又有能力對地方金融市場進(jìn)行控制，因此適宜由地方政府對民間融資進(jìn)行監(jiān)管。具體可以由地方政府主導(dǎo)監(jiān)管工作，制定監(jiān)管民間融資的規(guī)定為其提供法律依據(jù)和切實(shí)可行的操作辦法。對于這種模式，也有學(xué)者擔(dān)心地方政府不能充分發(fā)揮現(xiàn)有部門對業(yè)務(wù)熟悉的優(yōu)勢，畢竟民間融資與正規(guī)機(jī)構(gòu)金融活動都屬于金融活動，并不同于政府的日常管理。

二、地方政府監(jiān)管模式的可行性

本文認(rèn)為必須將民間融資的監(jiān)管與正規(guī)金融活動的監(jiān)管區(qū)分開來，建立以地方政府為主的溫州民間融資監(jiān)管模式，下面就從三個方面來進(jìn)一步論證。

(一)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能決定其對民間融資有監(jiān)管權(quán)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能包括宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管，如果由政府來監(jiān)管民間融資，政府可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過用法律手段對其進(jìn)行監(jiān)管能夠防范金融風(fēng)險(xiǎn)，給融資者提供一個安全可靠的融資環(huán)境，維護(hù)金融市場的穩(wěn)定⑤，顯然由政府來提供民間融資外部的監(jiān)管環(huán)境要比專業(yè)部門提供更有效。另一方面，民間融資的監(jiān)管屬于具體的微觀監(jiān)管，這也是政府管理職能的應(yīng)有之意，政府當(dāng)然有權(quán)力監(jiān)管民間融資。有學(xué)者認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融市場的監(jiān)管需要專業(yè)的監(jiān)管人員、先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)手段、豐富的資金供給等⑥，但是專業(yè)監(jiān)管與政府監(jiān)管并不沖突，由政府金融部門來具體監(jiān)管便可以發(fā)揮專業(yè)和統(tǒng)籌的雙重優(yōu)勢。

(二)當(dāng)前金融監(jiān)管體制決定了政府應(yīng)對民間融資進(jìn)行監(jiān)管

我國目前的金融領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰耙恍腥龝钡谋O(jiān)管模式，即以中央人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會為主體的分業(yè)監(jiān)管體制。國家分別針對不同的行業(yè)領(lǐng)域制定了專門的法律法規(guī)，例如《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等，設(shè)立這種分專業(yè)分部門的監(jiān)管體系是為了保持金融監(jiān)管的專業(yè)性。雖然監(jiān)管部門在地方設(shè)有分支機(jī)構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)管，但是由于各部門之間缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，不能有效協(xié)調(diào)工作，會影響監(jiān)管效率，由政府統(tǒng)一監(jiān)管則可以避免這種弊端。而且由于民間融資這一新型金融活動與正規(guī)金融活動在交易主體、風(fēng)險(xiǎn)控制、資金規(guī)模等方面有明顯的區(qū)別，若要把民間融資納入現(xiàn)有的監(jiān)管體系，則要修改原有的正規(guī)金融監(jiān)管體制和修改相應(yīng)的法律規(guī)范，無論從操作可行性上還是實(shí)際效果上都有一定的難度。

(三)民間融資的地域性特點(diǎn)決定應(yīng)由地方政府來監(jiān)管

民間借貸雙方往往通過熟悉的社會關(guān)系，以信任為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)資金融通，這導(dǎo)致了民間融資的地域性特征。民間融資大多發(fā)生在一個區(qū)域內(nèi)，一旦發(fā)生糾紛，不僅會對當(dāng)?shù)氐慕鹑谑袌鰩盹L(fēng)險(xiǎn)，甚至有些糾紛矛盾會引起刑事案件，給社會治安帶來安全隱患，這樣政府的利益也將受到影響，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，地方政府首當(dāng)其沖會被牽涉其中，所以地方政府在監(jiān)管民間融資上比專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有較高的積極性。當(dāng)?shù)卣梢越Y(jié)合當(dāng)?shù)氐拿耖g融資的特點(diǎn)，建立與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的監(jiān)管體制，有效地引導(dǎo)與規(guī)范當(dāng)?shù)孛耖g金融業(yè)的發(fā)展，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

三、溫州地方政府監(jiān)管模式的法制實(shí)現(xiàn)

(一)溫州市金融辦的架構(gòu)和職責(zé)

地方政府監(jiān)管模式如何在制度層面落實(shí)呢？溫州市成立了金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱市金融辦)。它在性質(zhì)上屬于市政府直屬副縣級監(jiān)督管理類事業(yè)單位，由市政府辦公室代為管理。市金融辦的主要職責(zé)是研究建立溫州市金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，擬定并組織落實(shí)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)政策措施，在總體上組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本地民間融資工作的開展，負(fù)責(zé)解決金融業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)由地方解決的問題，對相關(guān)民間金融組織進(jìn)行監(jiān)督檢查，對民間金融組織的相關(guān)設(shè)立活動以及業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)部重要的高級管理人員任職資格嚴(yán)格把關(guān)。市金融辦有三個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別是綜合處、金融工作處和上市工作處，三者有著較為明確的分工。

(二)監(jiān)管溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

為避免民間融資管理中的沖突，溫州市金融辦建立“一辦一行二局”⑦的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這樣不僅可以相應(yīng)地減輕地方政府的監(jiān)管任務(wù)，而且能夠發(fā)揮已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，構(gòu)建一個各監(jiān)管主體合作、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制。具體來講，溫州市金融辦牽頭主導(dǎo)民間融資監(jiān)管活動，它是首要職責(zé)部門，它負(fù)責(zé)對各類民間融資形式和融資行為進(jìn)行監(jiān)管，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理民間融資活動。民間融資與正規(guī)金融活動是存在一定的相似之處，可以利用銀監(jiān)會在專業(yè)知識、人才資源、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，把對民間融資活動的具體交易行為和業(yè)務(wù)的指導(dǎo)交給銀監(jiān)會在溫州地區(qū)的分支部門來負(fù)責(zé)。我國征信系統(tǒng)的構(gòu)建是由中央人民銀行來負(fù)責(zé)的，所以可以利用央行在此方面的經(jīng)驗(yàn)，由它在溫州的支行負(fù)責(zé)建立溫州地區(qū)民間融資的征信體系，增強(qiáng)對民間融資活動信息的監(jiān)測。

(三)依法監(jiān)管適時進(jìn)退的監(jiān)管方式

地方政府監(jiān)管要依法進(jìn)行，要通過制定法律規(guī)定融資主體資格、雙方的權(quán)利義務(wù)、借貸利率上限、登記備案要求等內(nèi)容，從而為交易雙方建立一種穩(wěn)定的制度預(yù)期。由于我國法律缺乏對民間融資具體操作的規(guī)范，所以民間融資管理首先應(yīng)該制定相應(yīng)的規(guī)范為民間融資管理提供法律依據(jù)。2015年3月1號施行的《浙江省溫州民間融資管理?xiàng)l例》和《司法保障20條意見》體現(xiàn)了溫州政府在這一方面所做出的努力，使民間融資及其管理工作真正能有法可依。當(dāng)然立法仍然有一些不足之處，比如未對民間借貸的利率上限作出規(guī)定，未明確規(guī)定合法民間融資與非法集資的界限等，需要在今后的立法中進(jìn)一步完善。除此之外，溫州政府適時進(jìn)退，市場能做的全部交由市場做，只在市場不能做的宏觀方面或者做的不當(dāng)需要監(jiān)管的時候才出手干預(yù)，保障了民間融資市場平穩(wěn)有序地發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①王從容，李寧.民問融資合法性、金融監(jiān)管與制度創(chuàng)新.江西社會科學(xué)，2010(3).

②李曉紅.對我國民間融資發(fā)展的對策建議.北方經(jīng)濟(jì)，2006(4).

③岳彩申.民間借貸監(jiān)管制度的創(chuàng)新與完善——以農(nóng)村金融制度改革為中心的研究.經(jīng)濟(jì)法論壇，2009(4).

④米愛玲.當(dāng)前民間融資法律和監(jiān)管制度的不足與優(yōu)化.金融參考，2009(4).

⑤張憲初.近期西方證券監(jiān)管理念論爭及對中國的一些啟示.http： // www. chinacapitallaw. com/ article/ default. asp ? id=3312，2014-3-25.

⑥李娜，杜改琴.公權(quán)力對私權(quán)利干預(yù)的界限.商業(yè)文化(學(xué)術(shù)版)，2010(6).

⑦溫州市的金融改革建立的“一辦一行二局”的模式是指：溫州市金融辦、中國人民銀行溫州市支行、溫州銀監(jiān)分局、溫州保監(jiān)分局.