公職人員優(yōu)化營商環(huán)境中的法治意識(shí)培養(yǎng)研究*

劉大勇

黑龍江省政法管理干部學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080

良好的營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力與潛力的重要推手，是吸引資金、人才、提高綜合競爭力的重要條件。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)發(fā)展階段，營商環(huán)境建設(shè)越來越受到中央和地方各級政府的重視。國家為保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化營商環(huán)境，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策。2017年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》，肯定企業(yè)家的貢獻(xiàn)、確認(rèn)了企業(yè)家社會(huì)地位，提升了企業(yè)家的社會(huì)榮譽(yù)感。提出了“依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)、依法保護(hù)企業(yè)家創(chuàng)新權(quán)益、依法保護(hù)企業(yè)家自主經(jīng)營權(quán)”。2018年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中對“優(yōu)化營商環(huán)境”進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)調(diào)要深化“放管服”改革，力求達(dá)到“解放生產(chǎn)力、提高競爭力，破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利”目標(biāo)。在中央的高度重視之下，各地方出于地域發(fā)展競爭的實(shí)際，也積極開展優(yōu)化營商環(huán)境，加強(qiáng)為企業(yè)服務(wù)和企業(yè)權(quán)益保障工作，幾個(gè)省市相繼出臺(tái)了優(yōu)化營商環(huán)境條例。

一、營商環(huán)境本質(zhì)上是法治環(huán)境

2019年2月25日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上提出，法治是最好的營商環(huán)，奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)。對企業(yè)和企業(yè)家而言，法治是最好的營商環(huán)境。什么是營商環(huán)境，據(jù)“MBA智庫百科”定義，營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)活動(dòng)整個(gè)過程(包括從開辦、營運(yùn)到結(jié)束的各環(huán)節(jié))的各種周圍境況和條件的總和[1]。學(xué)者也基本贊成這個(gè)定義，“營商環(huán)境概括的說，是指伴隨企業(yè)活動(dòng)整個(gè)過程(包括從開辦、營運(yùn)到結(jié)束的各環(huán)節(jié))的各種周圍境況和制度條件的總和。[2]2019年1月18日黑龍江省第十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二條第二款規(guī)定：本條例所稱營商環(huán)境，是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境[3]。就黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例給予的官方定義而言，無疑是比較全面的，也結(jié)合了黑龍江省在優(yōu)化營商環(huán)境工作中的自身的實(shí)際。依黑龍江省的定義，通俗的來說，政務(wù)環(huán)境是政府作為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與其工作人員在開展行政管理、市場監(jiān)管、提供公共產(chǎn)品、服務(wù)市場主體自身發(fā)展和百姓生活等行政事務(wù)時(shí)各種相關(guān)因素的總和。政務(wù)環(huán)境的優(yōu)劣，反映了政府職能定位是否科學(xué)和運(yùn)行效率的高低，反映了公職人員的履職能力，直接影響市場和社會(huì)運(yùn)行的順暢與否，政務(wù)環(huán)境實(shí)際上解決的是公權(quán)力的運(yùn)行能否順應(yīng)市場主體的需要而合法、公正、透明、可預(yù)期的運(yùn)行，是權(quán)力的法治化運(yùn)行。市場環(huán)境，是一個(gè)國家或地區(qū)全部市場主體在參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，創(chuàng)造和遵循的行為規(guī)則體系與現(xiàn)實(shí)情況，市場環(huán)境的變化，既可以給企業(yè)帶來市場機(jī)會(huì)，也可能形成某種威脅。而市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、誠信經(jīng)濟(jì)、平等經(jīng)濟(jì)，有法治有規(guī)則，平等的市場主體才能期許公平、誠信、守約、合理、平等的市場環(huán)境。市場環(huán)境，實(shí)質(zhì)上是要求私權(quán)利依契約精神誠信守法行為的問題。政務(wù)環(huán)境與市場環(huán)境的本質(zhì)，最終統(tǒng)一于法治環(huán)境，所謂的法治環(huán)境，要求公權(quán)力與私權(quán)利都在法的要求內(nèi)運(yùn)行，即政府的公權(quán)力運(yùn)行公正、透明、可預(yù)期，市場主體的私權(quán)利依契約精神誠信、守法而為。因此，營商環(huán)境，本質(zhì)上是法治環(huán)境。

二、公職人員法治意識(shí)對于優(yōu)化營商環(huán)境的重要性及其現(xiàn)狀

(一)公職人員法治意識(shí)是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵

根據(jù)世行《2019年?duì)I商環(huán)境評估報(bào)告》，中國營商便利度總體排名第46位，比去年大幅提高32位，首次進(jìn)入世界前50。[4]在營商環(huán)境取得重大改善的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前營商環(huán)境還存在許多重大問題亟待解決，這些問題可以歸為兩類，即制度問題和制度實(shí)施問題，在制度制定層面：一是市場準(zhǔn)入門檻高、地方保護(hù)、部門保護(hù)、隱性壁壘不同程度存在。二是政府依法行政能力和服務(wù)意識(shí)有待提高。許多部門把行政許可和行政處罰作為“尋租”工具，致使開辦企業(yè)登記與企業(yè)退出、政府部門內(nèi)部之間銜接與政企溝通存在大量的問題，讓企業(yè)無所適從。三是存在一定程度的司法不公、司法效率低下，致使社會(huì)關(guān)系不穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)混亂不明晰、行政監(jiān)管和管理模式滯后給企業(yè)與市場主體造成損失得不到司法救濟(jì)等。在制度實(shí)施層面：一是公職人員的法治意識(shí)不高，權(quán)力失序、行為違法的現(xiàn)象較為明顯。二是濫權(quán)懶政現(xiàn)象突出，表現(xiàn)為手續(xù)繁瑣、推繞拖、失效、隨意執(zhí)法的“小鬼難纏”現(xiàn)象有比較突出。無論是制度制定問題還是制度的實(shí)施問題，本質(zhì)上還是人的問題，是制度制定的人和制度實(shí)施的公職人員出現(xiàn)了問題。優(yōu)化營商環(huán)境，本質(zhì)上就是建設(shè)法治環(huán)境，而法治環(huán)境的確立，實(shí)質(zhì)上是就是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實(shí)現(xiàn)，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，是對公權(quán)的要求，全民守法，是對私權(quán)的要求。法治從根本上說，是公權(quán)與私權(quán)在法的軌道內(nèi)運(yùn)行，而無論公權(quán)還是私權(quán)，最終都是由人來行使的。從另一方面來說，法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)是人的法治意識(shí)的確立。對于營商環(huán)境而言，本質(zhì)上是要求公職人員的權(quán)力合法行使，執(zhí)法行為依法而為，對政務(wù)環(huán)境而言，實(shí)現(xiàn)了公權(quán)力運(yùn)行公正、透明、可預(yù)期，對市場環(huán)境而言，公權(quán)的依法行使可約束市場主體的私權(quán)在平等、誠信、合理、依契約、依法的進(jìn)行市場交易。因此，營商環(huán)境的優(yōu)化，本質(zhì)上必然要求公職人員的法治意識(shí)要先于和高于普通公民。也就是說，公職人員法治意識(shí)對于優(yōu)化營商環(huán)境起著至關(guān)重要的作用。對此，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下。優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?！盵5]習(xí)近平總書記也曾強(qiáng)調(diào)指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’?！惫毴藛T，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部是法治建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有具備打牢法治信仰，謹(jǐn)遵法治精神，帶頭信仰法治的法治意識(shí)，才能在自己的職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)帶頭依法履職，全力推進(jìn)法治。

(二)公職人員的法治意識(shí)現(xiàn)狀分析

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得巨大成績，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不平衡和不不充分的現(xiàn)實(shí)，其中一個(gè)重要原因，就是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則與法治環(huán)境不夠完善，特別是內(nèi)陸、西北、東北地區(qū)及廣大的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境在政務(wù)環(huán)境與市場環(huán)境方面仍有差距，法治環(huán)境遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、質(zhì)量上的差距實(shí)質(zhì)上就是營商環(huán)境差距的重要反映。當(dāng)前我國正處于向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，優(yōu)化營商環(huán)境，這是針對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的發(fā)展瓶頸的精準(zhǔn)發(fā)力也是解放生產(chǎn)力、提高綜合競爭力的重要舉措，更是轉(zhuǎn)變?nèi)酥嗡季S，打造法治思維，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型內(nèi)在的要求公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的工作思維與工作方式要遵循法治思維，要有法治意識(shí)。所謂的法治意識(shí)，百度百科認(rèn)為“就是人們對法治的認(rèn)知、觀念與態(tài)度。法治意識(shí)是人們對法律發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚、遵守和服從”[6]也有學(xué)者認(rèn)為“法治意識(shí)，是指作為獨(dú)立主體的社會(huì)成員在實(shí)踐中所形成的關(guān)于法治的心態(tài)、觀念、知識(shí)和思想體系的總稱，是符合法治社會(huì)建設(shè)要求的法律意識(shí)，是人們對法律和法律現(xiàn)象的看法以及對法律規(guī)范的認(rèn)同的自覺程度最高的一種意識(shí)。”[7]結(jié)合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，所謂的法治意識(shí)，是與人治意識(shí)相對的一個(gè)概念，是人們對一個(gè)國家、社會(huì)或地區(qū)由規(guī)則、法律和憲法所構(gòu)成的規(guī)則體系的認(rèn)知、觀念與態(tài)度，并發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚并主動(dòng)遵守與服從。由此，歸納當(dāng)前公職人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)主要存在以下問題：第一、“人治”的思維依然存在。受國家發(fā)展速度與歷史文化影響，當(dāng)代中國是現(xiàn)代性與歷史性并存時(shí)期，部分公職人員，特別是廣大基層公職人員的人治思維依然頑固的存在，具體表現(xiàn)為權(quán)力崇拜排斥法律、蔑視權(quán)利破壞公平、玩弄制度大行潛規(guī)則、重視圈子黨同伐異，人情關(guān)系意識(shí)濃厚。第二，規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)、憲法意識(shí)淡漠，完全不在意對公權(quán)力“法無規(guī)定即禁止“的要求，具體表現(xiàn)為新官不理舊賬，吃拿卡要無底線，濫權(quán)懶政手亂伸、有利益就設(shè)卡無利益就放任、政治規(guī)矩淡化。第三、人權(quán)意識(shí)淡漠。部分基層公職人員對群眾疾苦冷漠視之，漠視權(quán)利，侵犯人權(quán)，熱衷于運(yùn)用警察與刑罰來解決民事決糾紛。第四、重視結(jié)果，漠視程序。部分公職人員認(rèn)為只要完成工作，方法手段過程都無所謂，未批先干是常態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)拍板就開工，缺乏基本的程序意識(shí)。

三、培養(yǎng)公職人員的法治意識(shí)的對策

在全面推進(jìn)法治國，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的新時(shí)代，公職人員的法治培訓(xùn)成為普法活動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)，隨著“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制實(shí)施，公職人員特別是公務(wù)員當(dāng)中的執(zhí)法人員也成為執(zhí)法活動(dòng)中的重要普法者。根據(jù)《“十三五”行政機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》，依法行政是公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，為提高公務(wù)員普法效益，亟需更新包括公務(wù)員在內(nèi)的國家公職人員法治培訓(xùn)內(nèi)容和方式。

(一)轉(zhuǎn)變公職人員涉法方向教育培訓(xùn)的理念

相對于各級黨校系統(tǒng)對黨員的政治培訓(xùn)，對各級各類公職人員涉法類培訓(xùn)，起步較晚，全面性、系統(tǒng)性、科學(xué)性顯著不足。特別是在培訓(xùn)理念上存在重大的誤區(qū)，即對公職人員的法治培訓(xùn)，更多的是法律知識(shí)的傳授，而非法治意識(shí)的培養(yǎng)。就公職人員履行職權(quán)所涉及的法律而言，可以用浩如煙海來形容，我國的法律體系在憲法統(tǒng)領(lǐng)下，由憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門構(gòu)成，有法律240多件，行政法規(guī)740多件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例9000余件。怎么可能在短短的幾天時(shí)間內(nèi)將這些法律知識(shí)一一學(xué)習(xí)？因此，必須將對公職人員的法律知識(shí)培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為法治意識(shí)的培養(yǎng)上來。依本文給出的法治意識(shí)定義，法治意識(shí)是與人治意識(shí)相對，是人們對一個(gè)社會(huì)由規(guī)則、法律和憲法所構(gòu)成的規(guī)則體系的認(rèn)知、觀念與態(tài)度，并發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚并主動(dòng)遵守與服從。對于公職人員的法治意識(shí)培訓(xùn)，必須重在養(yǎng)成，必須側(cè)重于對認(rèn)知、觀念和態(tài)度的培訓(xùn)，以能否發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚和主動(dòng)遵守與服從作為是否具有法治意識(shí)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國公職律師制度的建立，公職人員在履行職務(wù)時(shí)，不是必然的要了解所有的相關(guān)法律知識(shí)，但卻需要有對法律的敬畏之心，有法治思維與法治意識(shí)，并發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可規(guī)則認(rèn)可法律，崇尚和主動(dòng)遵守服從法律的規(guī)定。在遇到思想難題和工作困難時(shí)，知道尋求法律手段和法律方法，咨詢公職律師，從而以法治的方式解決問題。

(二)完善公職人員法治意識(shí)培訓(xùn)方面的課程體系和教學(xué)方式

相對于公務(wù)員考試培訓(xùn)、國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試培訓(xùn)，公職人員的法治意識(shí)培訓(xùn)沒有大綱，沒有課本，沒有專業(yè)教師，可以說全國各地的公職人員法治意識(shí)培訓(xùn)工作無章可循，處于盲目的各自為戰(zhàn)狀態(tài)。因此，公職人員法治意識(shí)培訓(xùn)工作，應(yīng)該依據(jù)自身的培訓(xùn)特點(diǎn)，研究它的課程體系和教學(xué)方式。首先，在課程體系的建設(shè)上，一是應(yīng)該側(cè)于“為什么”而非“是什么”的解讀；二是應(yīng)該側(cè)重于戰(zhàn)略性、方向性，而非戰(zhàn)術(shù)性和技術(shù)性的解讀；三是應(yīng)該側(cè)重于重難點(diǎn)案例的分析，而非法律知識(shí)的單純講解；四是應(yīng)該側(cè)重于社會(huì)主義法學(xué)理論的學(xué)習(xí)，而非具體法律部門和具體法律的學(xué)習(xí)；五是，側(cè)重于一線執(zhí)法部門典型的執(zhí)法問題剖析，而非就理論講理論。其次，在教學(xué)方式方法上，應(yīng)該因地制宜，根據(jù)課程的需要進(jìn)行教學(xué)方式方法的選擇。多用案例教學(xué)，多用實(shí)踐闡釋理論，多提問題多討論，多用情景教學(xué)法。

(三)加強(qiáng)公職人員法治培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)與法治教師隊(duì)伍建設(shè)

法治是一個(gè)過程，對于我國現(xiàn)實(shí)與歷史的國情，法治建設(shè)將是一個(gè)長期的過程，這一過程取決于公職人員的法治化過程，特別是公職人員的法治意識(shí)，對于法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)而言，公職人員的法治意識(shí)培養(yǎng)應(yīng)該走在前面。相對于黨員的政治培訓(xùn)，我國建立了國家、省、市、縣四級的黨校，每年對黨員進(jìn)行了系統(tǒng)性全面性的培訓(xùn)培養(yǎng)。但對于國家公職人員的法治意識(shí)培訓(xùn)培養(yǎng)，還沒有形成全國性的專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。盡管上個(gè)世紀(jì)八十年代我國各省建立起了“政法管理干部學(xué)院”，在一定歷史時(shí)期完成了提高政法類干部學(xué)歷的任務(wù)，隨著我國高等教育的發(fā)展，成人教育、繼續(xù)教育開始完成歷史使命，各地的“政法管理干部學(xué)院”要么轉(zhuǎn)制成為高等院校，要么處于無米下鍋無事可做的尷尬境地，許多優(yōu)秀的法學(xué)類教師轉(zhuǎn)崗、下海、遠(yuǎn)走。因此，建議各地盡快加強(qiáng)公職人員法治培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)與法治老師隊(duì)伍建設(shè)，在原有“政法管理干部學(xué)院”的基礎(chǔ)上，與高等院校法律院系合作，與法律實(shí)務(wù)部門合作，組建強(qiáng)有力的法治培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用從高等院校聘請，從執(zhí)法部門邀請，從自身培養(yǎng)等方式加強(qiáng)法治教師隊(duì)伍建設(shè)。

(四)強(qiáng)化公職人員對法治培訓(xùn)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度

法治意識(shí)與人治意識(shí)相對，公職人員的法治意識(shí)多一分，人治意識(shí)就缺一分。法治意識(shí)淡漠，必然對法治意識(shí)的學(xué)習(xí)的培養(yǎng)淡漠，由于公職人員對法治培訓(xùn)工作的認(rèn)識(shí)不足，在許多法治培訓(xùn)當(dāng)中，學(xué)員態(tài)度不端，積極性不強(qiáng)，往往把這樣三五天、十多天的培訓(xùn)當(dāng)成是休息、交友的機(jī)會(huì)。以前是帶著報(bào)紙雜志上課，現(xiàn)在是看著手機(jī)上課。另外，現(xiàn)在的法治培訓(xùn)類課程，基本沒有作業(yè)、不答疑、更不考試，對于學(xué)員沒有激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不佳。要強(qiáng)化公職人員對法治培訓(xùn)的認(rèn)識(shí)與態(tài)度，一方面要加強(qiáng)培訓(xùn)教師對課程的把握與備課，使學(xué)員對課程有興趣。另一方面要建立激勵(lì)處罰機(jī)制，使學(xué)員的學(xué)習(xí)有奔頭。另外，更要使那些具備法治意識(shí)，真作為，敢擔(dān)當(dāng)?shù)墓毴藛T走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，起到模范帶頭作用。