社區(qū)矯正工作實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化研究
——以成都市溫江區(qū)司法局為例

李 泉 熊光明 李西臣

1.四川省成都市溫江區(qū)司法局，四川 成都 610039；2.西華大學(xué)，四川 成都 610039

黨的十九大開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的新篇章，對(duì)全面依法治國(guó)提出了更高的要求。作為司法行政重要工作內(nèi)容的社區(qū)矯正在貫徹黨的十九大精神和總體國(guó)家安全觀要求時(shí)，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，創(chuàng)新與發(fā)展社區(qū)矯正工作，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化是其實(shí)務(wù)工作中的必然要求。將社區(qū)矯正法律規(guī)定、法治要求落實(shí)貫穿于整個(gè)實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)，將專業(yè)理論和意見、科學(xué)流程融入操作標(biāo)準(zhǔn)，各方主體依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法、服法、守法，既是落實(shí)社區(qū)矯正法治化的強(qiáng)有力保障，也是規(guī)范刑罰執(zhí)行、監(jiān)督管理，提高社區(qū)矯正專業(yè)化、科學(xué)化的有效舉措。

一、社區(qū)矯正工作實(shí)務(wù)操作中存在的問題

司法行政改革堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督與教育”并重、提高矯正質(zhì)量的法治目標(biāo)，確立將罪犯教育改造成為不再重新犯罪的守法公民的“治本安全觀”，需要明確當(dāng)前社區(qū)矯正工作存在的現(xiàn)實(shí)問題。

(一)相關(guān)立法較為原則，缺乏具體的操作要求

社區(qū)矯正自2009年全國(guó)全面試行以來，兩高兩部先后聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見》、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》?！秾?shí)施辦法》規(guī)定較為原則，為應(yīng)對(duì)社區(qū)矯正實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，北京、浙江、四川等十多個(gè)省市制定了《社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》。2016年12月國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《社區(qū)矯正法(征求意見稿)》，目前《社區(qū)矯正法》仍處于立法階段。總體而言，當(dāng)前調(diào)整社區(qū)矯正的規(guī)則立法層級(jí)不高，缺乏法律位階的淵源，對(duì)于社區(qū)矯正主體定位、如何保障社區(qū)刑罰執(zhí)行等問題不明確。正是由于缺乏統(tǒng)一的法律，《實(shí)施辦法》對(duì)有些問題規(guī)定不明，造成各地做法不一、形成了不同的地方模式。

(二)社區(qū)矯正工作要求高，法律風(fēng)險(xiǎn)大

社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行模式，是刑法的具體實(shí)施，這使得司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正工作與一般的行政工作在法律性質(zhì)上有著本質(zhì)的差異。社區(qū)矯正的法律性質(zhì)決定了矯正工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，也對(duì)工作人員的日常工作提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。任何不恰當(dāng)?shù)穆穆毑槐M責(zé)，將面臨“玩忽職守”的刑事責(zé)任。課題組通過北大法寶司法案例庫(kù)對(duì)社區(qū)矯正工作人員玩忽職守罪進(jìn)行檢索，共有46件案件，其中45件被認(rèn)定構(gòu)成玩忽職守罪，只有1件被宣告無罪，被認(rèn)定為刑事犯罪的比例高達(dá)97.8%。從司法判例來看，一旦檢察院提起社區(qū)矯正工作人員的玩忽職守罪的公訴，被定罪的法律風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)高。

(三)社區(qū)矯正工作人員少、水平參差不齊，實(shí)務(wù)操作差異大

司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正的執(zhí)行主體，從司法部、司法廳到司法局、司法所，專門從事社區(qū)矯正的工作人員人數(shù)不多，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作的司法所普遍存在“一人所”、“二人轉(zhuǎn)”的情況。另外，司法所除了社區(qū)矯正之外還包括人民調(diào)解、法治宣傳等諸多工作，因此司法所面對(duì)高要求的社區(qū)矯正工作往往存在人手不足的困難。為解決人力資源不足，司法行政機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)配備社矯輔助人員，但實(shí)踐中不管是正式還是輔助人員，以非法律專業(yè)為主，綜合能力和素質(zhì)參差不齊，完成社區(qū)矯正工作質(zhì)量不一。同時(shí)，社矯輔助人員待遇不高、甚至偏低，一方面造成提升專業(yè)能力缺乏積極性；另一方面客觀上也會(huì)導(dǎo)致人員流失，基層社區(qū)矯正工作隊(duì)伍不穩(wěn)定。

二、社區(qū)矯正工作標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值

社區(qū)矯正法律規(guī)定較為原則，社矯工作要求高、法律風(fēng)險(xiǎn)大以及社矯工作隊(duì)伍流動(dòng)性大、素質(zhì)參差不齊，都需要通過規(guī)范性的方法予以改善。標(biāo)準(zhǔn)化是一種行之有效的規(guī)范路徑。ISO/IEC對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”的定義為：“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。”對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)化”的界定為：“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)?！币虼藰?biāo)準(zhǔn)化能夠規(guī)范相關(guān)主體的行為并在既定條件下獲得最佳秩序。

(一)規(guī)范社區(qū)矯正工作

“把標(biāo)準(zhǔn)化原理和方法引入社區(qū)矯正工作，可以更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范性作用，進(jìn)一步提高社區(qū)矯正工作水平和效率?！蓖ㄟ^標(biāo)準(zhǔn)化，社區(qū)矯正工作的實(shí)務(wù)操作流程更為清晰、操作要求更為明確、操作行為更為統(tǒng)一，防止出現(xiàn)同一類執(zhí)法行為在不同地域、不同工作人員之間的較大差異從而減損刑罰實(shí)施的權(quán)威性；標(biāo)準(zhǔn)化可以達(dá)到“在一個(gè)工作領(lǐng)域，凡嚴(yán)格遵守支配規(guī)則或法則的任何一個(gè)工作者都可以獲得相同的成果?！?/p>

(二)降低工作人員法律風(fēng)險(xiǎn)

社區(qū)矯正標(biāo)準(zhǔn)化以法律為依據(jù)，將法律的基本要求轉(zhuǎn)化為操作標(biāo)準(zhǔn)，依標(biāo)準(zhǔn)操作自然也就滿足了法律要求。社區(qū)矯正工作人員被判為“玩忽職守罪”的絕大多數(shù)司法案件中的一個(gè)重要后果是社區(qū)矯正服刑人員脫逃或重新犯罪，社矯工作人員之所以被認(rèn)定為未正確履行職責(zé)，多數(shù)是因?yàn)榉倘藛T沒有履行請(qǐng)假、報(bào)到等手續(xù)，而矯正工作人員沒有依照《實(shí)施辦法》通知公安機(jī)關(guān)、對(duì)服刑人員進(jìn)行處理(如收監(jiān)等)。成都市溫江區(qū)司法局在制作社矯工作操作標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在標(biāo)準(zhǔn)中予以明示并明確給出應(yīng)當(dāng)做出的“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作”以及如果沒有相應(yīng)行為的法律后果。社矯工作人員只要嚴(yán)格依據(jù)操作標(biāo)準(zhǔn)開展工作，既為合規(guī)完成監(jiān)管工作留下充分的“行為痕跡”即履職的證據(jù)，也可以避免自身承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

(三)形成社區(qū)矯正最佳秩序

整個(gè)社區(qū)矯正活動(dòng)的參與主體涉及社區(qū)矯正機(jī)關(guān)、工作人員、服刑人員、法院、檢察院、公安、監(jiān)獄、社區(qū)居民、社區(qū)組織、專家、志愿者等社會(huì)力量。這些主體之間存在刑罰執(zhí)行關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系、教育關(guān)系、幫扶關(guān)系、心理咨詢關(guān)系等多類關(guān)系。欲使多元主體在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中法律得到實(shí)施、正能量得到傳遞、服刑人員社會(huì)功能得到恢復(fù)，多元主體的行為就必須有明確的行為準(zhǔn)則，尤其是在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于驅(qū)動(dòng)位置的社矯機(jī)關(guān)及其工作人員，更應(yīng)當(dāng)有清晰的行為準(zhǔn)則，高級(jí)別的立法不可能事無巨細(xì)，對(duì)于法律沒有明確規(guī)定之處，多方主體協(xié)商共同形成行為標(biāo)準(zhǔn)，有利于形成社區(qū)矯正的最佳秩序。

三、社區(qū)矯正實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容

(一)操作行為標(biāo)準(zhǔn)化

從課題組調(diào)研掌握的情況來看，社矯工作人員在調(diào)查評(píng)估、入矯、監(jiān)督管理、教育幫扶、解矯等各個(gè)環(huán)節(jié)存在因理解不一、認(rèn)識(shí)不同而出現(xiàn)不同的操作行為。以接收入矯為例，這個(gè)環(huán)節(jié)是服刑人員初次接觸社矯工作人員的時(shí)刻，也是讓服刑人員體會(huì)法律莊嚴(yán)、肅穆、認(rèn)識(shí)社區(qū)服刑是刑罰執(zhí)行法律性質(zhì)的重要節(jié)點(diǎn)，那么不論從著裝，還是工作用語，社矯工作人員都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅、規(guī)范，否則會(huì)讓服刑人員形成“社區(qū)服刑與常人無異”、“社區(qū)矯正不是服刑”、“社區(qū)矯正可以隨心所欲”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。然而現(xiàn)實(shí)的狀況卻存在工作人員著裝休閑、語言不到位、入矯宣告缺乏儀式感、服刑人員對(duì)社區(qū)矯正認(rèn)識(shí)不到位等問題。因此，溫江區(qū)司法局社區(qū)矯正實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化工作首先對(duì)工作人員的著裝與用語規(guī)范，意思表達(dá)要點(diǎn)明確、全面，動(dòng)作操作規(guī)范等行為方面進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化。

(二)法律文書標(biāo)準(zhǔn)化

社矯工作很多內(nèi)容需要借助法律文書完成，正確填寫、記錄、使用法律文書本身也是社區(qū)矯正的工作和要求。社矯檔案包括刑罰執(zhí)行檔案和監(jiān)管檔案，裝入檔案的法律文書既是具體社區(qū)矯正工作的文書表現(xiàn)形式；也是工作人員社矯工作的行為痕跡。法律文書完整齊備可以成為社矯工作人員盡職盡責(zé)的書證；法律文書缺漏甚至造假也可以成為認(rèn)定工作人員“玩忽職守”的憑證。在王某玩忽職守罪等案件中，正是因?yàn)檎?qǐng)假手續(xù)造假、沒有向派出所送達(dá)查找法律文書等問題最終被判定為有罪。社矯實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容之一必須包括法律文書的標(biāo)準(zhǔn)化，具體為法律文書的種類、適用的情形、文書的內(nèi)容、文書填寫的要點(diǎn)、文書填寫不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)提示、簽字簽章、落款日期等要素的標(biāo)準(zhǔn)化。

(三)操作流程標(biāo)準(zhǔn)化

社區(qū)矯正工作有條不紊地展開需要依據(jù)《實(shí)施辦法》仔細(xì)梳理各個(gè)階段的具體工作。將各個(gè)階段的社矯操作流程標(biāo)準(zhǔn)化可以將社矯工作的宏觀、中觀和微觀的脈絡(luò)梳理清楚，讓工作人員明晰整個(gè)社矯工作包括哪些環(huán)節(jié)、各個(gè)環(huán)節(jié)的工作又當(dāng)具有哪些工作，防止工作人員漏操作、誤操作。以成都市溫江區(qū)司法局為例，他們首先將社區(qū)矯正工作按照先后順序大體分為“調(diào)查評(píng)估”、“接收入矯”、“監(jiān)督管理”、“教育矯正”、“矯正終止”五個(gè)階段，其中“監(jiān)督管理”與“教育矯正”在服刑人員矯正期間同步進(jìn)行。在五大環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上細(xì)致梳理每個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作，他們?cè)诓僮髁鞒虡?biāo)準(zhǔn)化的展現(xiàn)方式上用流程圖、表和文字相結(jié)合的方式表達(dá)出來。該區(qū)采用了操作流程標(biāo)準(zhǔn)化之后，工作人員依據(jù)操作手冊(cè)對(duì)社矯工作一目了然，提高了社矯工作操作的規(guī)范性。

(四)場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)化

社矯場(chǎng)地是社矯活動(dòng)的場(chǎng)所和重要的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)滿足社矯懲罰、教育等多種功能的需要。社矯過程會(huì)涉及入矯信息采集、入/解矯宣告、檔案存儲(chǔ)、監(jiān)控、心理咨詢、教育學(xué)習(xí)等場(chǎng)景，這些場(chǎng)景需要在具有不同功能的場(chǎng)所中完成，社矯場(chǎng)地合理分區(qū)、功能齊備、設(shè)施齊全是社矯工作的內(nèi)在要求。場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)化，意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，要求各基層社矯機(jī)構(gòu)提供功能完備的社矯場(chǎng)所，各類社矯工作能夠在相應(yīng)的場(chǎng)所中完成。社矯行為具有場(chǎng)景歸屬感，如入矯宣告在專門的宣告室中進(jìn)行更能讓服刑人員感受到法律的權(quán)威性，讓其認(rèn)識(shí)到社區(qū)矯正的法律性質(zhì)是刑罰的執(zhí)行。具體而言，場(chǎng)地的標(biāo)準(zhǔn)化要求依功能建設(shè)場(chǎng)地區(qū)域、依功能配備場(chǎng)地設(shè)施、依社矯行為使用場(chǎng)地。

(五)考核標(biāo)準(zhǔn)化

社區(qū)矯正的考核包括兩大方面：一是對(duì)社區(qū)服刑人員的考核；二是對(duì)社矯工作人員的考核?？己耸菍?duì)考核對(duì)象的綜合評(píng)價(jià)，其后果體現(xiàn)為懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)服刑人員進(jìn)行考核是《實(shí)施辦法》的要求，實(shí)踐中各基層社矯機(jī)構(gòu)考核的方式和操作差異，總體而言，懲罰的情形多、獎(jiǎng)勵(lì)的情況少。獎(jiǎng)懲考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、地區(qū)差異大會(huì)破壞刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一性和權(quán)威性。成都市溫江區(qū)司法局對(duì)考核類別、項(xiàng)目、具體依據(jù)、方式、程序、期限、責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，既考核社區(qū)服刑人員的社區(qū)服刑情況，也考核社矯工作人員的監(jiān)管工作情況。標(biāo)準(zhǔn)化之后，考核工作更為規(guī)范、統(tǒng)一，獎(jiǎng)懲措施的激勵(lì)效果也更為明顯。

四、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行及調(diào)整

社矯工作實(shí)務(wù)操作的標(biāo)準(zhǔn)化是在特定背景下各參與主體在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上共同博弈形成的行為規(guī)則，是對(duì)法律法規(guī)原則性規(guī)定的具體化和落實(shí)，是法律規(guī)定的有益補(bǔ)充。社矯工作實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定性，但并不意味著一成不變，在以下情形應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改或完善：第一，標(biāo)準(zhǔn)形成的背景發(fā)生了變化；第二，實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐運(yùn)用過程中存在不合適之處；第三，有關(guān)社區(qū)矯正的法律法規(guī)發(fā)生變化，操作標(biāo)準(zhǔn)做相應(yīng)修改。

實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮作用的前提是標(biāo)準(zhǔn)能夠得到實(shí)施，在遇到標(biāo)準(zhǔn)不能落地的情況需要仔細(xì)辨別原因，如果是出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫薷幕蛲晟频那樾?，?biāo)準(zhǔn)需要得到即時(shí)修改以增強(qiáng)其適應(yīng)性。溫江區(qū)司法局為了保持社區(qū)矯正實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)的回應(yīng)性，建立了標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施反饋機(jī)制和調(diào)整機(jī)制，從目前的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整實(shí)踐來看，具有彈性的標(biāo)準(zhǔn)能夠較好滿足社區(qū)矯正工作的實(shí)踐需要。