城市更新背景下的承租人權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究

曾榮暉 裘蓉芳

浙江五勤律師事務(wù)所，浙江 富陽 311400

一、房屋拆遷、征收與搬遷的區(qū)分

城市更新是城市發(fā)展的一個(gè)永恒話題，廣義的城市更新包括城市的再開發(fā)、整治改善以及保護(hù)。當(dāng)城市建筑不能滿足居民對(duì)于生活品質(zhì)的追求，不符合城市整體規(guī)劃要求，阻礙城市發(fā)展建設(shè)時(shí)，通過拆遷(或征收/搬遷)，重新布局規(guī)劃，提升城市活力。房屋的拆遷、征收、搬遷是城市更新熱潮下出現(xiàn)的三種不同模式。

1991年施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將房屋拆遷定義為拆遷人對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷并給予被拆遷人補(bǔ)償、安置的行為。依此條例第二十四條以及2001年修訂后的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十三條、第二十七條之規(guī)定，房屋拆遷對(duì)房屋承租人的權(quán)益保護(hù)較為充分，充分考慮到了房屋拆遷對(duì)于承租人權(quán)益的潛在侵害，允許承租人作為法律關(guān)系主體參與房屋拆遷過程中，以最大程度降低此種侵害。

2011年施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱“《征補(bǔ)條例》”)廢止了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，至此，除了《征補(bǔ)條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目外，房屋拆遷已退出歷史舞臺(tái)。房屋征收指政府為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，并對(duì)被征收房屋所有權(quán)人依法給予公平補(bǔ)償?shù)男姓袨??！墩餮a(bǔ)條例》將被征收人簡(jiǎn)單固化為被征收房屋所有權(quán)人，未對(duì)房屋承租人、抵押權(quán)人的權(quán)益保護(hù)作出特別規(guī)定。因此，房屋征收在承租人權(quán)益保護(hù)機(jī)制方面規(guī)定的欠缺對(duì)承租人是極為不利的。

房屋拆遷、征收是行政行為，需要拆遷、征收部門嚴(yán)格依據(jù)前提、職權(quán)以及法定程序操作，不僅程序復(fù)雜、歷時(shí)漫長(zhǎng)，而且一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，容易涉訴并導(dǎo)致整個(gè)拆遷、征收行為出現(xiàn)合法性問題而推倒重來，對(duì)于拆遷、征收部門而言壓力非常大。在此情形下，房屋搬遷這一模式應(yīng)運(yùn)而生。相對(duì)于房屋拆遷、征收，房屋搬遷是在城市更新熱潮中出現(xiàn)的較為靈活的操作模式。房屋搬遷是指搬遷單位與被搬遷房屋所有權(quán)人基于自愿平等對(duì)話，就房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)葏f(xié)商一致后，搬遷單位給予房屋所有權(quán)人補(bǔ)償，房屋所有權(quán)人將房屋交與搬遷單位拆除并注銷產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。目前，房屋搬遷究竟是行政行為還是民事行為在司法實(shí)踐中尚無定論，但是主流觀點(diǎn)認(rèn)為房屋搬遷本質(zhì)上屬于房屋買賣。同時(shí)，由于房屋搬遷的靈活性和簡(jiǎn)便性，城市更新熱潮中越來越多采用房屋搬遷模式。

二、三種模式下的法律關(guān)系區(qū)分

因三種模式在行為屬性、操作方式等方面存在很大不同，其內(nèi)的法律主體關(guān)系也應(yīng)有很明顯的區(qū)別，對(duì)于承租人權(quán)益保護(hù)的充分程度自然也有不同。

(一)房屋拆遷模式對(duì)于承租人權(quán)益的保護(hù)

如上所述，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》明確如房屋存在租賃關(guān)系的，被拆遷人應(yīng)對(duì)承租人進(jìn)行安置，如就解除租賃關(guān)系無法達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與承租人重新訂立房屋租賃合同?？梢?，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將承租人置于與被拆遷人同等地位，對(duì)于承租人的權(quán)益保護(hù)較為充分。但是，現(xiàn)階段，房屋拆遷已非常少見，過多討論房屋拆遷模式下承租人權(quán)益保護(hù)機(jī)制已無實(shí)質(zhì)意義。

(二)房屋征收模式對(duì)于承租人權(quán)益的保護(hù)

縱觀《征補(bǔ)條例》全文，其并未對(duì)房屋存在租賃關(guān)系時(shí)的處理以及承租人權(quán)益保護(hù)提及只言片語，因此，房屋征收模式下法律關(guān)系主體僅為征收部門及被征收房屋所有權(quán)人，房屋承租人無法在征收行政法律關(guān)系中尋得一絲保障自身權(quán)益的途徑，法律地位極為尷尬。房屋征收過程中，征收部門并不需考慮承租人的利益，而僅需依職權(quán)、程序與所有權(quán)人辦理房屋價(jià)值評(píng)估、征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂等手續(xù)，即使實(shí)際操作中承租人拒不騰空房屋，征收部門亦可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制騰空。當(dāng)然，這并不意味著承租人在面對(duì)承租房屋被征收時(shí)束手無策，其可以依據(jù)租賃法律關(guān)系向出租人要求承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，僅僅是無法在征收行政法律關(guān)系中向征收部門主張權(quán)利。

(三)房屋搬遷模式對(duì)于承租人權(quán)益的保護(hù)

實(shí)踐操作中，搬遷單位對(duì)于房屋搬遷模式定性為民事行為，是搬遷單位與被搬遷房屋所有權(quán)人基于自愿平等協(xié)商一致達(dá)成真實(shí)意思表示并進(jìn)而簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議，其本質(zhì)可視為房屋買賣。在此模式下，法律關(guān)系主體為搬遷單位和房屋所有權(quán)人，似乎亦與房屋承租人無關(guān)。但是，正因搬遷的民事行為屬性，基于租賃法律關(guān)系中“買賣不破租賃”原則，如承租人拒不解除與出租人的生效租賃合同，且亦不存在法定或約定解除事由時(shí)，搬遷單位將無法達(dá)到拆除房屋的預(yù)期。因此，房屋搬遷模式對(duì)承租人權(quán)益的保護(hù)相對(duì)房屋征收模式應(yīng)更充分一些。

三、承租人權(quán)益在征收、搬遷模式下受損的具體表現(xiàn)

不論是房屋征收還是搬遷，不論是否具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，立足承租人角度，其權(quán)益勢(shì)必會(huì)因?yàn)槌凶夥课荼徽魇栈虮话徇w而受到侵害，僅僅是侵害的直接性和程度不同而已。具體而言，承租人權(quán)益受損的表現(xiàn)形式主要有以下幾個(gè)方面：

(一)承租人原本安穩(wěn)的狀態(tài)被打破

承租人承租房屋有一定的租賃期，該租賃期是承租人基于承租目的、預(yù)期投入等各種因素與出租人協(xié)商確定的，承租人對(duì)于租賃期內(nèi)安穩(wěn)、持續(xù)使用承租房屋有很大的預(yù)期。但是，一旦承租房屋被征收或者被搬遷，承租人穩(wěn)定的生活或營(yíng)業(yè)狀態(tài)將被立刻打破，而承租人因需維持同等狀態(tài)的生活或營(yíng)業(yè)則必須在短時(shí)間內(nèi)另尋他處，從而花費(fèi)額外的時(shí)間、精力和財(cái)力。

(二)承租人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)停止而產(chǎn)生的損失

如承租人承租房屋純粹用于居住，并不存在停業(yè)損失，但是如承租人承租房屋是為了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，一旦房屋被征收或者被搬遷，意味著承租人要么在短時(shí)間內(nèi)尋得同等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件的其他房屋，并且短時(shí)間內(nèi)完成裝飾裝修并實(shí)際投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，否則，承租人肯定會(huì)產(chǎn)生自原承租房屋被騰空至實(shí)際恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期間的停產(chǎn)停業(yè)損失。同時(shí)，承租人有可能還會(huì)產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)期間需繼續(xù)承擔(dān)的人力資源成本、財(cái)務(wù)成本等其他成本損失，這些均應(yīng)納入承租人停產(chǎn)停業(yè)損失范疇。一般情況下，停產(chǎn)停業(yè)損失應(yīng)是承租人面臨的最主要損失。

(三)承租人裝飾裝修損失

承租人實(shí)際使用承租房屋時(shí)往往會(huì)對(duì)房屋進(jìn)行一定程度的裝飾裝修，有些情形下因承租房屋用途特殊(如經(jīng)營(yíng)酒店等)或者租賃期限較長(zhǎng)，承租人投入的裝飾裝修成本會(huì)非常大。一旦房屋被征收或者被搬遷，承租人投入的裝飾裝修必然會(huì)遭受巨大損失。

(四)搬遷損失等其他損失

除了上述三類主要的損失外，承租人在面臨承租房屋被征收或者被搬遷時(shí)實(shí)際還將遭受搬遷費(fèi)用、臨時(shí)過渡費(fèi)用等其他損失。

四、房屋征收或搬遷模式下對(duì)承租人權(quán)益保護(hù)的建議

房屋征收模式下，承租人無法直接參與到征收部門與房屋所有權(quán)人的行政法律關(guān)系中，但是這并不代表征收部門對(duì)承租人的合法權(quán)益不予保護(hù)，而只是征收部門不直接與承租人協(xié)商補(bǔ)償，將對(duì)承租人的補(bǔ)償一并補(bǔ)償給房屋所有權(quán)人，房屋所有權(quán)人與承租人之間的補(bǔ)償費(fèi)用分配問題，由雙方另行解決。承租人完全可以依據(jù)其與出租人的租賃合同向出租人主張分配補(bǔ)償費(fèi)用或者要求其賠償損失。房屋搬遷模式下，因其民事行為屬性，承租人在與出租人協(xié)商解除租賃關(guān)系并分配補(bǔ)償費(fèi)用或要求賠償損失時(shí)的話語權(quán)會(huì)更充分，完全可以更加全面考慮到自身因承租房屋被搬遷可能造成的損失進(jìn)而主張權(quán)益保護(hù)。

(一)租賃合同預(yù)先設(shè)置房屋被征收或搬遷時(shí)補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)條款

這是承租人權(quán)益保護(hù)的事先預(yù)防機(jī)制，承租人在與出租人協(xié)商簽訂租賃合同時(shí)應(yīng)未雨綢繆考慮到房屋被征收或搬遷時(shí)雙方的補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)問題，并在合同中進(jìn)行明確約定。此類條款一方面極大地降低了租賃雙方發(fā)生無端紛爭(zhēng)、訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面在司法實(shí)踐法院完全認(rèn)可租賃合同雙方對(duì)此類事務(wù)的約定，從而提高了對(duì)承租人權(quán)益的保護(hù)程度。在具體操作中，建議承租人從房屋被征收或被搬遷可得利益，以及承租人可能產(chǎn)生損失種類入手，分門別類地設(shè)置補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)條款。一般而言，房屋被征收或被搬遷可得利益主要分為房屋價(jià)值補(bǔ)償，裝飾裝修、臨時(shí)建筑、附屬設(shè)施等價(jià)值補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)助、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)助、搬遷費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)、安裝遷移費(fèi)用等補(bǔ)助，以及評(píng)估獎(jiǎng)、簽約獎(jiǎng)、騰空獎(jiǎng)、未突擊裝修獎(jiǎng)等獎(jiǎng)勵(lì)，而承租人面臨的損失種類主要有裝飾裝修損失(如存在改擴(kuò)建的，可能還存在改擴(kuò)建損失)、停產(chǎn)停業(yè)損失以及搬遷費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)、安裝遷移費(fèi)等損失。承租人如能在租賃合同中進(jìn)行較為詳細(xì)的約定，必然有利于保護(hù)自身合法權(quán)益。

(二)第三方調(diào)解方式妥善解決租賃雙方補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)爭(zhēng)議

因《征補(bǔ)條例》對(duì)承租人權(quán)益保護(hù)機(jī)制的欠缺，房屋征收模式下征收部門或第三方對(duì)租賃合同雙方的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解或者調(diào)解達(dá)成一致的可能性較低，更多地是征收部門通過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式達(dá)到房屋征收的目的，而租賃合同雙方只能通過訴訟等途徑解決爭(zhēng)議。同時(shí)，因?yàn)檎魇詹块T直接與房屋所有權(quán)人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，征收補(bǔ)償款項(xiàng)也直接撥付給房屋所有權(quán)人，承租人通過訴訟途徑分配補(bǔ)償費(fèi)用的難度較大。

在房屋搬遷模式下，搬遷單位為了盡快達(dá)到搬遷目的，多會(huì)主動(dòng)參與或者邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)租賃雙方的爭(zhēng)議進(jìn)行最大限度的調(diào)解，并由雙方簽訂書面的解除租賃關(guān)系協(xié)議。同時(shí)，承租人如認(rèn)為自身權(quán)益得不到有效保護(hù)，完全可以拒絕與出租人協(xié)商解除租賃關(guān)系，在調(diào)解時(shí)掌握充分的話語權(quán)。

(三)訴訟方式解決租賃雙方補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)爭(zhēng)議

承租人在房屋征收模式下無法充分強(qiáng)制要求出租人繼續(xù)履行租賃合同，且依據(jù)《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，人民政府的征收決定公告之日起，被征收房屋的物權(quán)已發(fā)生變動(dòng)，不再屬于原房屋所有權(quán)人，此時(shí)租賃合同效力亦已終止。司法實(shí)踐中也均持此觀點(diǎn)。另外，承租人在遇租賃房屋被搬遷時(shí)，也有可能因?yàn)槟撤N原因而被動(dòng)地騰空房屋。但是，無論哪種模式，法律均未禁止承租人憑其與出租人簽訂的租賃合同向法院提起訴訟以主張權(quán)利。從大數(shù)據(jù)檢索來看，大多數(shù)法院均會(huì)根據(jù)各案情況權(quán)衡利弊，基于公平公正原則合理化解租賃合同雙方的補(bǔ)償費(fèi)用分配和責(zé)任承擔(dān)爭(zhēng)議。具體而言，法院對(duì)待補(bǔ)償費(fèi)用分配審理口徑可分類梳理如下：1.房屋價(jià)值補(bǔ)償、附屬設(shè)施價(jià)值補(bǔ)償?shù)然诜课?、土地使用?quán)產(chǎn)生的補(bǔ)償費(fèi)用屬于出租人應(yīng)無異議。2.裝飾裝修價(jià)值補(bǔ)償需根據(jù)租賃雙方舉證情況，基于“誰投入、誰受益”原則在雙方間酌情分配。3.對(duì)于經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)助、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)助，考慮到房屋被征收或被搬遷既會(huì)導(dǎo)致出租人無法正常出租而造成損失，也會(huì)導(dǎo)致承租人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中斷而對(duì)其造成損失，法院亦會(huì)對(duì)此部分補(bǔ)助酌情分配。4.對(duì)于搬遷費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)、安裝遷移費(fèi)用等補(bǔ)助，法院對(duì)基于“誰實(shí)際產(chǎn)生、誰受益”原則酌情分配，舉例說明，如房屋由承租人實(shí)際使用，則房屋被征收或者被搬遷后，實(shí)際需搬遷、臨時(shí)過渡、安裝遷移的應(yīng)是承租人，實(shí)際產(chǎn)生該筆費(fèi)用的也是承租人，當(dāng)然應(yīng)歸屬于承租人。5.對(duì)于簽約獎(jiǎng)、評(píng)估獎(jiǎng)、騰空獎(jiǎng)等獎(jiǎng)勵(lì)，法院審理口徑有差異，部分法院認(rèn)為因房屋所有權(quán)人才有決定簽約、評(píng)估等事宜的權(quán)利，應(yīng)歸屬于房屋所有權(quán)人，部分法院認(rèn)為承租人雖非征收補(bǔ)償協(xié)議或者搬遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體，但簽約、評(píng)估、騰空亦需承租人的配合(特別是騰空)，所以，相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)款項(xiàng)亦應(yīng)在雙方間酌情分配。雖然司法實(shí)踐中法院或多或少均會(huì)支持承租人分得一定的補(bǔ)償費(fèi)用，但是承租人在租賃期間應(yīng)注意留存相關(guān)的裝飾裝修投入、搬遷等憑證，以供實(shí)際涉訴時(shí)向法院全面舉證。

但是，無法忽視的是，承租人雖然可以通過租賃法律關(guān)系向出租人主張權(quán)益保護(hù)，但這僅是一種事后處理機(jī)制，并不能從根本上合理保護(hù)承租人權(quán)益。要合理平衡房屋征收或搬遷模式下房屋所有權(quán)人與承租人雙方(或多方)利益，既達(dá)到城市更新目的，又能凸顯以人為本、和諧發(fā)展的城市更新理念，加強(qiáng)研究承租人權(quán)益保護(hù)機(jī)制應(yīng)是一項(xiàng)具有重要價(jià)值的課題。