供電企業(yè)招標(biāo)實(shí)務(wù)常見問題淺析

夏 樂 鄭 濱

國網(wǎng)福建省電力有限公司福州供電公司，福建 福州 350001

一、招標(biāo)與非招標(biāo)的界定

根據(jù)我國招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的規(guī)定，在我國境內(nèi)進(jìn)行特定的工程建設(shè)項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)，既包括建設(shè)工程本身；也包括與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，如設(shè)備和材料等；還包括與建設(shè)工程有關(guān)的服務(wù)，如勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等。①依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模，國家發(fā)改委在2018年6月相繼發(fā)布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》以及《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》中作出了相應(yīng)的規(guī)定。

供電企業(yè)建設(shè)電力設(shè)施等工程項(xiàng)目，如屬于必須招標(biāo)的范圍且達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)。但如果涉及國家安全、國家秘密、搶險救災(zāi)等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，可以不進(jìn)行招標(biāo)。②根據(jù)國家電網(wǎng)的規(guī)定，可以采用競爭性談判、詢價、單一來源采購等非招標(biāo)采購的方式進(jìn)行。③

在招標(biāo)采購活動中，供電企業(yè)作為招標(biāo)人，需要考慮如何設(shè)置招標(biāo)條件才能避免被認(rèn)定為不合理限制潛在投標(biāo)人，如何識別投標(biāo)人串標(biāo)，能否不收取保證金，如何處理財(cái)政審計(jì)結(jié)果與實(shí)際價款不符等問題。供電企業(yè)應(yīng)結(jié)合招標(biāo)實(shí)務(wù)和法律規(guī)定，準(zhǔn)確識別法律風(fēng)險，合法合規(guī)開展招標(biāo)活動。

二、合理限制潛在投標(biāo)人

在招標(biāo)實(shí)務(wù)中，供電企業(yè)可能遇到分公司作為投標(biāo)人參與投標(biāo)，或者關(guān)聯(lián)公司之間相互借用業(yè)績投標(biāo)，或者同一公司的不同分支機(jī)構(gòu)共同參與投標(biāo)的情形，該情形下，供電企業(yè)是否能夠認(rèn)定其不具有投標(biāo)人資質(zhì)，或者能否在招標(biāo)文件中對上述情形作出一定的限制呢？

設(shè)置特定的投標(biāo)條件，可能會被認(rèn)定為不合理限制或排斥潛在投標(biāo)人，不僅會受到投標(biāo)人的投訴，還可能被處以行政處罰；涉及濫用職權(quán)、受賄等情形的，還將被追究刑事責(zé)任；招標(biāo)人系建設(shè)單位的，違法行為將被記入誠信檔案，受到各監(jiān)管部門的聯(lián)合懲戒。④因此，供電企業(yè)作為招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件，不得設(shè)置不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人。特殊情況需要對投標(biāo)人設(shè)置特定條件時，應(yīng)注意風(fēng)險防范。

(一)能否限制分公司參與投標(biāo)

法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分公司屬于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的其他組織。在法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的情形下，不宜限制已領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分公司以自己的名義或借用總公司的資質(zhì)參與投標(biāo)。但在建筑工程、電力、水利等法律對主體資質(zhì)本身就有特殊要求的領(lǐng)域，可以對投標(biāo)人的條件作出相應(yīng)的限制。⑤

在實(shí)踐中，很多招標(biāo)項(xiàng)目需要對投標(biāo)人的組織形式和資質(zhì)設(shè)置一定的限制，但有資質(zhì)的總公司數(shù)量少而招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量多且分部廣，導(dǎo)致投標(biāo)人數(shù)量不足。為解決該問題，應(yīng)當(dāng)允許總公司授權(quán)各地分公司以總公司的名義參與投標(biāo)并具體實(shí)施招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求分公司在投標(biāo)時須提供總公司的授權(quán)委托書，并明確總公司知悉分公司參與并使用其資質(zhì)投標(biāo)且愿意承擔(dān)投標(biāo)后果及相應(yīng)法律責(zé)任。

(二)能否限制關(guān)聯(lián)主體借用業(yè)績

招標(biāo)人設(shè)置業(yè)績條件，其目的就是要考察投標(biāo)人的履約能力。如分公司以自己名義投標(biāo)并具體實(shí)施招標(biāo)項(xiàng)目，就應(yīng)該具備完成該項(xiàng)目的能力，而總公司有相應(yīng)業(yè)績并不能代表分公司也具有相應(yīng)的能力。因此，招標(biāo)人可以設(shè)置條件，要求分公司提供自己的業(yè)績而非總公司的業(yè)績。

同理，招標(biāo)人也可限制總公司與其他分支機(jī)構(gòu)、同一總公司的不同分支機(jī)構(gòu)之間借用業(yè)績。當(dāng)然，如招標(biāo)人為吸引更多有實(shí)力的投標(biāo)人投標(biāo)，也可事先在招標(biāo)文件中明確可接受關(guān)聯(lián)主體借用業(yè)績投標(biāo)及有效借用的具體情形。

(三)能否限制同一公司的不同分支機(jī)構(gòu)同時投標(biāo)

關(guān)于同一總公司的不同分支機(jī)構(gòu)能否同時參與同一項(xiàng)目的投標(biāo)，理論屆和實(shí)務(wù)屆有較大的爭議。持肯定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條僅規(guī)定單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。不存在上述情形的完全可以參與同一項(xiàng)目的投標(biāo)。持否定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，同一總公司的不同分支機(jī)構(gòu)實(shí)際上是“親兄弟”的關(guān)系，即便不存在控股或管理關(guān)系，其同時參與投標(biāo)，也極有可能協(xié)同作戰(zhàn)，無論哪一家中標(biāo)，都難以洗脫“串通投標(biāo)”的嫌疑。

其實(shí)，對于法律已經(jīng)明確禁止的領(lǐng)域，自然可以作出限制，如工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)，要求母公司、全資子公司及其控股公司不得中同時投標(biāo)，而且同品牌同型號的貨物，也僅能由一家代理商參加投標(biāo)。⑥但在其他領(lǐng)域，采用“法無禁止即可為”的理念更為合理。因?yàn)橹T多大型企業(yè)集團(tuán)及其分支機(jī)構(gòu)普遍存在，為吸引更多有資質(zhì)的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)允許同一總公司的不同分支機(jī)構(gòu)參與同一項(xiàng)目的投標(biāo)。招標(biāo)結(jié)果的公正性，可以通過招標(biāo)條件的設(shè)置和投標(biāo)文件的審查來實(shí)現(xiàn)。

三、準(zhǔn)確識別投標(biāo)人是否串通投標(biāo)

投標(biāo)人串通投標(biāo)，具有一定的隱秘性，招標(biāo)人很難準(zhǔn)確無誤地識別投標(biāo)人之間是否串通投標(biāo)。常見的投標(biāo)人串通投標(biāo)的情形有：約定特定投標(biāo)人棄標(biāo)或者中標(biāo)；不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一主體編制；投標(biāo)報(bào)價呈規(guī)律性差異；投標(biāo)保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出等。⑦

投標(biāo)報(bào)價呈規(guī)律性差異，既可能是串通投標(biāo)的結(jié)果，也可能只是偶然，是否屬于串標(biāo)較難認(rèn)定。如一個預(yù)算400萬元的施工項(xiàng)目，4家投標(biāo)人的報(bào)價分別為399萬元、398萬元、397萬元、396萬元。在施工領(lǐng)域，不同施工企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不同、管理不同、成本不同，所提出的報(bào)價也應(yīng)有所不同，這種階梯式的報(bào)價，串標(biāo)的可能性較大，招標(biāo)人可以要求投標(biāo)人就其報(bào)價作出進(jìn)一步的說明，并綜合其他投標(biāo)材料進(jìn)行嚴(yán)格審查。

現(xiàn)有制度對串標(biāo)的懲戒力度似乎并不足以威懾招標(biāo)人，才導(dǎo)致其頻頻以身試法，擾亂正常的招投標(biāo)秩序。為此，招標(biāo)人應(yīng)采取更加嚴(yán)格的措施來避免或防范投標(biāo)人串通投標(biāo)。如通過電子投標(biāo)系統(tǒng)，既能借助技術(shù)手段識別投標(biāo)人的IP地址、文件標(biāo)識碼等，篩查投標(biāo)人是否涉嫌串通投標(biāo)，還能以技術(shù)手段隔離招標(biāo)工作人員對招標(biāo)保密信息的接觸和泄露。此外，在招標(biāo)時對串標(biāo)的設(shè)置嚴(yán)厲的后果，如終身不得再參與投標(biāo)、高額罰款、公布于眾等，以起到一定的威懾力。

四、依法收取和退還投標(biāo)保證金

關(guān)于保證金的性質(zhì)，理論界與實(shí)務(wù)界一直有較大的爭議，有觀點(diǎn)認(rèn)為投標(biāo)保證金屬于定金，可適用雙倍返還的定金罰則，如《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)>的通知》第十八條就明確規(guī)定投標(biāo)擔(dān)?？梢圆捎谩岸ń稹钡男问健＂嘤秩纭端こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》第五十五條規(guī)定了特定情況下招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)雙倍賠償加一倍退還。⑨

有觀點(diǎn)據(jù)此認(rèn)為，如果招標(biāo)人一旦出現(xiàn)工作疏忽，不僅可能承擔(dān)逾期退還的資金占用費(fèi)，⑩還將面臨雙倍乃至三倍返還的風(fēng)險，而且收取保證金一定程度上增加招標(biāo)人的工作。那么，投標(biāo)保證金是否可以不收取呢？

首先，我國擔(dān)保法規(guī)定的定金罰則以當(dāng)事人明確約定為前提，且對雙方當(dāng)事人均適用，而我國招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)定的沒收保證金的罰則僅對投標(biāo)人有約束力，并未規(guī)定招標(biāo)人存在同樣情形時需要雙倍返還。其次，定金以貨幣形式支付，屬于種類物；保證金的形式則是多樣的，可以是現(xiàn)金也可以是非現(xiàn)金的形式，如金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函。因此，投標(biāo)保證金是現(xiàn)金的，宜認(rèn)定為質(zhì)押擔(dān)保；是保函的，宜認(rèn)定為保證，二者均無須適用定金罰則。

基于保證金是一種擔(dān)保方式，那么是否收取保證金自然是招標(biāo)人的權(quán)利。從我國招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例、國家電網(wǎng)的規(guī)定來看，均采用的是“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金”的表述，從字面意義也可以看出收取保證金是招標(biāo)人的權(quán)利而不是義務(wù)。因此，招標(biāo)人可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況決定是否收取保證金。

五、財(cái)審結(jié)果與付款條件聯(lián)動

在部分招標(biāo)采購項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金可能來源于財(cái)政撥款，或者項(xiàng)目要面臨財(cái)政審計(jì)，如果預(yù)算與結(jié)算價款不一致導(dǎo)致財(cái)政撥款不足，或者財(cái)政審計(jì)遲遲未有結(jié)果時，招標(biāo)人與中標(biāo)人可能會產(chǎn)生糾紛。因此，招標(biāo)人是否可以要求將付款條件與財(cái)政審計(jì)結(jié)果相關(guān)聯(lián)呢？

某公司在工程竣工驗(yàn)收合格并經(jīng)過二年質(zhì)保期后，要求建設(shè)單位支付剩余工程款，但建設(shè)單位以合同約定“根據(jù)財(cái)政撥付資金到位情況，按工程進(jìn)度支付工程款”為由，主張財(cái)政資金未撥付到位，尚未達(dá)到付款條件。法院認(rèn)為，該約定是一個附期限的行為，但“財(cái)政撥付資金到位”是一個不明確的時間概念，因雙方未能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，也無法按合同有關(guān)條款或交易習(xí)慣確定，預(yù)留必要的準(zhǔn)備時間后，某公司可以隨時要求履行。最終，法院判決建設(shè)單位支付工程款。?

在另一起建設(shè)工程施工合同糾紛案中，法院認(rèn)為，雙方簽訂的補(bǔ)充協(xié)議約定以“經(jīng)政府審計(jì)部門審計(jì)”作為支付工程款條件，該所附條件有賴于工程款支付義務(wù)人發(fā)包人和第三方政府審計(jì)部門的意思表示，根據(jù)發(fā)包人自述的審計(jì)流程，這種附條件設(shè)置使得承包人欲實(shí)現(xiàn)其工程款債權(quán)完全取決于發(fā)包人是否積極促進(jìn)政府審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)，其實(shí)質(zhì)是由發(fā)包人決定是否履行給付工程款義務(wù)，將自己一方風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承包人，剝奪了承包人按施工合同約定合法主張工程款的權(quán)利。因?qū)徲?jì)部門長時間未對工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)，如確定該約定有效，在審計(jì)部門未作出結(jié)論前，承包人將始終無法行使債權(quán)，顯然違反誠實(shí)信用原則，故應(yīng)確認(rèn)“經(jīng)政府審計(jì)部門審計(jì)”作為付款條件的約定無效。?

關(guān)于財(cái)政審計(jì)和付款條件的問題，《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》(2001年4月2日，〔2001〕民一他字第2號)規(guī)定：“審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?！?/p>

根據(jù)最高人民法院的上述答復(fù)可知，如果合同已經(jīng)對價款進(jìn)行了約定，則不應(yīng)再以財(cái)政審核結(jié)果作為付款條件，合同中已明確審核結(jié)果與付款聯(lián)動的除外。但是，招標(biāo)人將財(cái)政審核結(jié)果設(shè)置為付款前提時，應(yīng)有一個合理的期限，避免約定不明而合同相對方要求隨時履行的風(fēng)險。

總之，招標(biāo)人在招標(biāo)實(shí)務(wù)中遇到的問題遠(yuǎn)超出本文所及范疇，但本文認(rèn)為，招標(biāo)人可在法無禁止的范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由，并通過風(fēng)險防控措施來解除高懸于招標(biāo)人頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條.

②《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條，《福建省招標(biāo)投標(biāo)條例》第十條，《國家電網(wǎng)公司非招標(biāo)方式采購活動管理辦法》(國網(wǎng)(物資/2)122-2016)第五條、第二十二條、第二十六條.

③《國家電網(wǎng)公司非招標(biāo)方式采購活動管理辦法》(國網(wǎng)(物資/2)122-2016)第十八條、第二十一條、第二十五條.

④《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五十一條、第六十二條，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十三條，《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第五十條，《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第五十五條，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七十三條，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的通知》第十五條.

⑤《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見》第一條.

⑥《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十二條.

⑦《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條、第四十條，《福建省招標(biāo)投標(biāo)條例》第三十六條.

⑧建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)》的通知第十八條.

⑨《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》第五十五條.

⑩《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十二條.

?財(cái)政撥款能否成為工程付款的條件，2018年10月10日，https： // mp. weixin. qq. com/ s?__biz= Mzg2ODAy MzM4Mw %3D%3D & mid=2247483784&idx=1 & sn=87e1acef 9a03cb82f 817f673e 27bc5be & scene = 45#wechat_redirect.

?遼寧沈陽中院(2016)遼01民終8598號“某建筑公司與某開發(fā)公司施工合同糾紛案”，見《沈陽天北建筑安裝工程公司訴沈陽渾南置業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案——合同義務(wù)所附條件不得違反誠實(shí)信用原則》(陳林、呂志真)，載《人民法院案例選》(201705/111：133).