論我國(guó)行政復(fù)議制度的完善

李廷智

銅仁職業(yè)技術(shù)學(xué)院，貴州 銅仁 554300

一、我國(guó)行政復(fù)議制度完善的必要性分析

行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的法律制度。我國(guó)的行政復(fù)議制度自建國(guó)初期就開始逐步建立，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，取得了很大的成就，行政復(fù)議制度作為行政機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督和化解矛盾糾紛的機(jī)制發(fā)揮了重要作用。近些年，隨著國(guó)家依法治國(guó)工作的深入展開，政府依法行政的要求也越來越嚴(yán)格，公民法治意識(shí)空前高漲，行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議制度寄予的期望也隨之增加。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政復(fù)議案件的案件數(shù)量基本呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2006年的72029件上升到了2016年的157660件。行政機(jī)關(guān)在處理行政復(fù)議案件中，一是面臨的案件數(shù)量大幅度增加，一是面對(duì)的法律關(guān)系也越來越復(fù)雜，其中包括了行政處罰、行政許可、政府信息公開、行政確認(rèn)、行政征收、行政不作為、行政確權(quán)等類型。這需要我們總結(jié)行政復(fù)議制度的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)存在的問題進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度。只有建立符合時(shí)代發(fā)展要求的行政復(fù)議制度，才能推進(jìn)行政主體依法行政，發(fā)揮行政復(fù)議制度的效能，推動(dòng)我國(guó)法治事業(yè)的進(jìn)步。

二、我國(guó)行政復(fù)議制度運(yùn)行的現(xiàn)狀及問題

自1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《行政復(fù)議法》，我國(guó)的行政復(fù)議制度已經(jīng)運(yùn)行了近二十年，取得了值得肯定的成果，同時(shí)也因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不足，暴露了一些缺點(diǎn)，亟須修正，以更加順利的發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)有的功能。

(一)我國(guó)行政復(fù)議制度取得的成就

我國(guó)行政復(fù)議制度經(jīng)過不斷地發(fā)展，在功能定位、復(fù)議范圍、受理時(shí)效、復(fù)議便民性、立法體系等方面取得了較大的進(jìn)步。

1.功能定位的進(jìn)步

我國(guó)的《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”的原則，將行政復(fù)議明確定位為權(quán)利救濟(jì)和層級(jí)監(jiān)督兩大職能，把行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)提高到了首要位置。

2.復(fù)議范圍的擴(kuò)大

《行政復(fù)議法》規(guī)定了十一項(xiàng)復(fù)議范圍，較之《行政復(fù)議條例》有明顯的增加，并且將抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范疇這進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督，及時(shí)糾正規(guī)范性文件可能存在的違反法律規(guī)定的情形，從而避免造成更大范圍的對(duì)公民權(quán)益的侵害。

3.受理時(shí)效的延長(zhǎng)

《行政復(fù)議法》將申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)間由《行政復(fù)議條例》所規(guī)定的自知道具體行政行為之日起15日提出延長(zhǎng)到了60日，這有利于維護(hù)行政相對(duì)人的申訴權(quán)。

4.立法體系的成熟

行政復(fù)議制度在建國(guó)以來很長(zhǎng)的一段時(shí)間理，散見于部門法和一些專門法規(guī)之中，全國(guó)人大常委會(huì)于1999年通過了《行政復(fù)議法》，2007年國(guó)務(wù)院又制定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，各省也相繼在此基礎(chǔ)上出臺(tái)了自己的行政復(fù)議方面的地方性法規(guī)，我國(guó)從實(shí)現(xiàn)對(duì)行政復(fù)議的中央層面的統(tǒng)一立法到各地方相繼立法，體現(xiàn)了我國(guó)行政復(fù)議制度立法的日益成熟和完備，形成了從中央到地方的行政復(fù)議立法體系的建立。

(二)我國(guó)行政復(fù)議制度存在的問題

雖然我國(guó)行政復(fù)議制度取得了巨大的成就，但自《行政復(fù)議法》實(shí)施以后，行政復(fù)議制度在運(yùn)行中也存在一些不可忽視的問題。如果不正視這些問題，那么我們的行政復(fù)議制度就無法充分發(fā)揮其雙重功能——權(quán)利救濟(jì)和層級(jí)監(jiān)督。

1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)主體問題

我國(guó)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》規(guī)定的對(duì)縣級(jí)以上政府工作部門有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)一般包括本級(jí)人民政府或者上級(jí)主管部門，同時(shí)《行政復(fù)議法》又規(guī)定了：“對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議”，這實(shí)際上就使得行政復(fù)議權(quán)出現(xiàn)了過于分散的情況，復(fù)議機(jī)關(guān)主體的權(quán)威和效率受到了削弱，而且過多的工作部門設(shè)置行政復(fù)議科室，實(shí)際上很少受理案件，這將導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)；且我國(guó)行政復(fù)議在公眾中的普及率不高，很多公民根本不知道行政復(fù)議制度，過于復(fù)雜的復(fù)議管轄主體體系會(huì)進(jìn)一步為行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)增加障礙。

2.行政復(fù)議程序問題

對(duì)比行政訴訟制度而言，行政復(fù)議制度的規(guī)定過于粗線條，一些原則性的規(guī)定，雖然考慮到了行政復(fù)議與行政訴訟制度的差異，一個(gè)更注重效率，一個(gè)更注重公正和透明，但是我也應(yīng)該明確行政復(fù)議作為一種救濟(jì)制度，應(yīng)當(dāng)在保證高效的基礎(chǔ)上盡可能的保證程序的完備。

(1)受理程序不完善。我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定了立案登記制，對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)判定是否符合起訴條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)“出具注明收到日期的書面憑證，”然而，《行政復(fù)議法》規(guī)定的受理程序只要求復(fù)議機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)之日起5日內(nèi)進(jìn)行審查，審查之后應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人受理或不予受理的決定。這里體現(xiàn)了行政復(fù)議制度在受理程序設(shè)計(jì)上的一個(gè)缺陷，如果怠于行使審查職權(quán)，既不作出受理的決定，也不作出不予受理的決定，則會(huì)導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利得不到保障，然而，無論是《行政復(fù)議法》還是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都沒有規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)出具相關(guān)書面憑證，這導(dǎo)致一些地方的復(fù)議機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)后并不提供任何書面證明給申請(qǐng)人，如果復(fù)議機(jī)關(guān)怠于審查，則會(huì)使申請(qǐng)人無任何憑證證明復(fù)議機(jī)關(guān)存在不履職的情形。

(2)責(zé)令作出具體行政行為的規(guī)定不明?！缎姓?fù)議法》第二十八條規(guī)定了：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的，被申請(qǐng)人不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為”，這一規(guī)定適用于原作出具體行政行為的機(jī)關(guān)被責(zé)令重新作出具體行政行為時(shí)的情形，通常而言，復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷了被申請(qǐng)人的具體行政行為時(shí)，會(huì)責(zé)令其在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。然而，在高發(fā)的土地山林權(quán)屬糾紛中，卻存在原作出具體行政行為的機(jī)關(guān)敷衍了事的情形，即使在具體行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷之后，仍然作出與原具體行政行為相同或相似的具體行政行為。究其原因，很重要的一點(diǎn)就是法律對(duì)“不得以同一事實(shí)和理由”的模糊規(guī)定，什么范圍屬于“同一事實(shí)和理由”？這里，既沒有細(xì)化的規(guī)定，也無立法或司法解釋，一些行政機(jī)關(guān)在得知自己具體行政行為被撤銷后，往往在新的具體行政行為中增加一些于案件本身無實(shí)質(zhì)影響的證據(jù)或者事實(shí)，重新作出與原具體行政行為相同或相似的具體行政行為。這就導(dǎo)致了復(fù)議機(jī)關(guān)的撤銷和責(zé)令重新作出具體行政行為的決定形同廢紙，無法發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督功能，更無法維護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利。

(3)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為的決定之次數(shù)沒有限制?！缎姓?fù)議法》撤銷并責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的決定之次數(shù)作出限制，在某種情況下這與“同一事實(shí)和理由”闡述不明問題組合形成了無限循環(huán)的怪圈。據(jù)筆者了解，在土地山嶺權(quán)屬糾紛中，由于復(fù)議程序是必要的前置程序，不經(jīng)過行政復(fù)議就不能進(jìn)入司法程序，那么當(dāng)作出權(quán)屬確認(rèn)決定的行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議案件的事實(shí)認(rèn)定或法律適用存在分歧的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)撤銷鄉(xiāng)或鎮(zhèn)一級(jí)政府的權(quán)屬確認(rèn)決定，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)一級(jí)政府在收到復(fù)議決定后會(huì)在原來的權(quán)屬確認(rèn)決定書的文字上做出一些修改后，再次作出相同或相似的決定。對(duì)此種行為，復(fù)議機(jī)關(guān)往往基于某些責(zé)任或利害關(guān)系因素的考慮，不愿做出變更的決定，而是在又一次的行政復(fù)議中作出撤銷并責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的決定。如此一來，形成了一個(gè)無限循環(huán)的程序虛耗的怪圈。這既導(dǎo)致了行政資源的浪費(fèi)，又嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人利益，導(dǎo)致一些矛盾糾紛無期限地被拖延，極易擴(kuò)大社會(huì)矛盾。

(4)復(fù)議決定執(zhí)行力不強(qiáng)?！缎姓?fù)議法》沒有詳細(xì)規(guī)定行政復(fù)議的執(zhí)行問題，可能是由于立法者認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原具體行政行為的機(jī)關(guān)是上下級(jí)關(guān)系，由于行政層級(jí)具有天然的強(qiáng)制性，下級(jí)對(duì)上級(jí)無條件服從，因此便沒有在《行政復(fù)議法》中作出如同《行政訴訟法》那樣具體的執(zhí)行規(guī)定。然而，在現(xiàn)實(shí)行政秩序中，特別是涉及土地山林權(quán)屬糾紛的行政復(fù)議案件中，對(duì)土地權(quán)屬糾紛具有裁決權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府可能會(huì)牽連進(jìn)地方利益中，再加上復(fù)議機(jī)關(guān)雖然是上級(jí)政府，但根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)”，通常而言就是由政府的法制辦公室負(fù)責(zé)具體辦理行政復(fù)議，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府而言，區(qū)縣政府的法制辦權(quán)威不夠，級(jí)別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)，因此，在實(shí)務(wù)中，甚至出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕執(zhí)行復(fù)議決定的情況，甚至在復(fù)議決定作出后，即使明知自己的具體行政行為被撤銷，仍然按照原具體行政行為的決定發(fā)放相關(guān)征地補(bǔ)償款。這一方面嚴(yán)重違反了法律規(guī)定，損害了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，另一方面嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益。

3.行政復(fù)議人員配置問題

雖然現(xiàn)在很多復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置了行政復(fù)議委員會(huì)，然而在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，行政復(fù)議委員會(huì)只是在最后做出行政復(fù)議決定時(shí)才發(fā)揮集體決策的作用，在辦理行政復(fù)議案件時(shí)，包括行政復(fù)議的受理、書面審查、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等環(huán)節(jié)都是由政府法制辦公室行政復(fù)議應(yīng)訴科的工作人員完成，而政府法制辦公室在人員配備上本身就存在人員不足的問題，政府的法制辦公室除了具體辦理行政復(fù)議案件外，還負(fù)責(zé)本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)依法行政工作、行政應(yīng)訴工作、行政執(zhí)法監(jiān)督工作、為本級(jí)政府重大決策提出法律建議的工作等等。由于政府的法制辦公室職能較多，人員配置又不夠，導(dǎo)致了行政復(fù)議工作人員在數(shù)量上也不足的狀況，這就加重了行政復(fù)議工作的壓力，同時(shí)降低了行政復(fù)議工作的效率，使得行政復(fù)議制度難以發(fā)揮其高效、便民的優(yōu)點(diǎn)。

三、完善我國(guó)行政復(fù)議制度的對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度如上文所述主要存在主體問題、程序問題、人員配置問題，針對(duì)這些問題，我們應(yīng)該對(duì)癥下藥，從建立相對(duì)集中的行政復(fù)議權(quán)行使體制，到改良復(fù)議程序，再到加強(qiáng)行政復(fù)議隊(duì)伍的建設(shè)，步步推進(jìn)，建構(gòu)適合我國(guó)實(shí)際情況，適應(yīng)人民群眾需求的行政復(fù)議制度。

(一)集中行使復(fù)議權(quán)

我國(guó)行政復(fù)議制度存在復(fù)議權(quán)過于分散的情況，根據(jù)一些地方集中復(fù)議權(quán)的成功嘗試，如山東省行政復(fù)議將全部集中于各級(jí)政府，工作部門不再行使復(fù)議權(quán)的嘗試收到了復(fù)議機(jī)構(gòu)合理化、復(fù)議人員職業(yè)化、復(fù)議案件數(shù)量增加等成效，除垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)以外，可以將行政復(fù)議權(quán)集中于各級(jí)政府行使，這樣就有助于行政復(fù)議權(quán)的行使集中、高效和權(quán)威化。然而，各地的改革目前存在的問題在于缺乏立法支撐，試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)要全面推廣并且具有法律依據(jù)就需要我們?cè)诹⒎ㄉ洗_定行政復(fù)議的集中統(tǒng)一制度，從立法上確立行政復(fù)議的集中管轄制度，從法律文本上厘清行政復(fù)議權(quán)的行使主體。

(二)進(jìn)一步完善行政復(fù)議程序

在完善行政復(fù)議程序上應(yīng)該積極吸收《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。一是要完善受理程序，我國(guó)《行政訴訟法》就規(guī)定了立案登記制并且規(guī)定了不接收起訴狀或者接收起訴狀后不出具書面憑證的法律后果，因此《行政復(fù)議法》也應(yīng)當(dāng)完善受理程序，嚴(yán)格規(guī)定受理申請(qǐng)的登記制度并規(guī)定出具書面證明是復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)，對(duì)于不出具書面證明的要明確法律責(zé)任以保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利。二是要在《行政復(fù)議法》中將“不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為”的規(guī)定具體化，可以采取總括式的敘述，將對(duì)案件定性和重要證據(jù)的認(rèn)定具有實(shí)質(zhì)性影響的事實(shí)和理由排除在“同一的事實(shí)和理由”之外，其他事實(shí)和理由都應(yīng)該囊括在“同一的事實(shí)和理由”之內(nèi)；也可采取列舉法，根據(jù)行政復(fù)議實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，列舉出屬于或不屬于“同一事實(shí)和理由”的范疇。三是應(yīng)該在《行政復(fù)議法》中規(guī)定撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為的次數(shù)的限度。這一點(diǎn)可以參考《民事訴訟法》關(guān)于發(fā)回重審次數(shù)的限制，明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令重新作出具體行政行為的次數(shù)只能是一次，對(duì)于經(jīng)過責(zé)令作出具體行政行為后當(dāng)事人不服，再次申請(qǐng)行政復(fù)議的同一案件，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，不論是在程序上或者是事實(shí)上的認(rèn)定其存在錯(cuò)誤，都只能在查明事實(shí)和核實(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)上作出變更決定。四是對(duì)于行政復(fù)議決定的執(zhí)行力度上應(yīng)該立法予以權(quán)威化。將拒不執(zhí)行或者妨礙行政復(fù)議決定執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)的不利法律后果明細(xì)化，使得復(fù)議決定的執(zhí)行能夠更加有保障和威懾力。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議人員隊(duì)伍建設(shè)

我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議人員需要具備相應(yīng)資質(zhì)，只有通過國(guó)家的統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的人員才有資格從事行政復(fù)議工作，從準(zhǔn)入上設(shè)置了專業(yè)能力的要求，這對(duì)于行政復(fù)議隊(duì)伍的職業(yè)化而言是很大的進(jìn)步。然而，正如前文所述，行政復(fù)議工作主要由各級(jí)政府的法制辦公室具體實(shí)施，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，政府的法制辦公室已經(jīng)并入司法部門，這就更要求我們?cè)谌藛T編制上向?qū)ｉT承擔(dān)行政復(fù)議的科室傾斜，保證專門從事行政復(fù)議人員隊(duì)伍在數(shù)量上充足，同時(shí)要發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)的作用，特別是要建立比較完善的行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制，讓廣大的專家、學(xué)者和法制工作者參與到行政復(fù)議案件的辦理工作過程中，積極發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)的糾錯(cuò)和行使復(fù)議權(quán)的專門機(jī)構(gòu)作用，最后還應(yīng)該建立行政復(fù)議人員定期考核、培訓(xùn)制度，讓行政復(fù)議隊(duì)伍不斷法治化并保證行政復(fù)議隊(duì)伍的專業(yè)化。

四、結(jié)語

行政復(fù)議工作關(guān)系到我國(guó)的依法行政事業(yè)的推進(jìn)，不斷完善我國(guó)行政復(fù)議制度，對(duì)于推進(jìn)依法行政，推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)行政復(fù)議也關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，完善相關(guān)制度，對(duì)于保障復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益，化解矛盾糾紛，推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化也具有重要意義。筆者通過本文，希望對(duì)于改革和完善我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度建言獻(xiàn)策，對(duì)于行政復(fù)議制度的研究有所裨益。