土地征收補(bǔ)償制度研究

江玲玲

重慶大學(xué)，重慶 400000

一、土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展

我國的土地征收補(bǔ)償制度在建國初期的《城市郊區(qū)土地改革條例》中提及到，國家征用農(nóng)業(yè)土地時，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)代價，并且對農(nóng)民的種植生產(chǎn)、投資損失，應(yīng)當(dāng)予以公平合理的補(bǔ)償。這實際上就確定了公平合理的補(bǔ)償原則。1982年5月，《國家建設(shè)征用條例》經(jīng)全國人大常委會通過并頒布實施。該條例是在1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大幅度的修改，這一條例首次提出了土地征收補(bǔ)償?shù)乃捻椦a(bǔ)償費，即土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費，這些補(bǔ)償?shù)姆秶恢钡浇裉煲廊辉谘赜谩?986年《土地管理法》實施到現(xiàn)在，雖然經(jīng)過多次修改，只是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍略有變化，但是總體上改動都不大。

二、我國土地征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

土地征收補(bǔ)償范圍較窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。國家基于公共利益的需要對土地進(jìn)行征收，而土地是農(nóng)民生活的基礎(chǔ)，那么農(nóng)民失去土地后獲得的補(bǔ)償費就是他們得以生存和發(fā)展的保障。我國《土地管理法》將我國土地征收補(bǔ)償范圍分為四項，主要包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費。由此可以看出，這都是與被征土地相關(guān)的直接經(jīng)濟(jì)損失，而農(nóng)民由于失去土地產(chǎn)生的間接損失和精神損失則沒有包括在內(nèi)。但農(nóng)民受到的損失遠(yuǎn)不止于此。

我國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從建國初發(fā)展到現(xiàn)在，主要經(jīng)歷了三個階段，分別是年產(chǎn)值總量法、年產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片地綜合定價。1953年到1982年間采用的是產(chǎn)值總量法，即按照若干年的產(chǎn)值總量進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，完全不能滿足失地農(nóng)民的生存需求。1982年改革開放后，《土地管理法》經(jīng)過頒布并修改，開始采用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，即按照年產(chǎn)值的若干倍來計算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行的《土地管理法》第十七條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的六到十倍；安置補(bǔ)助費則按照每家的農(nóng)業(yè)人口計算，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費為該耕地征收前四到六倍，且最高不能超過15倍；地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費由省、自治區(qū)、直轄市自行決定。其他土地的征收也由省、自治區(qū)、直轄市自行決定。從上述我國土地征收標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在提高，但是仍然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僵硬、計算方法不合理等缺陷。

土地征收補(bǔ)償程序不規(guī)范。土地補(bǔ)償費發(fā)放給集體，雖然集體是農(nóng)村土地的所有權(quán)，但是對于土地的使用、收益、占有都沒有權(quán)利行使。集體土地所有權(quán)的主體是一個虛位的概念，雖然法律有規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織拿到土地補(bǔ)償費后應(yīng)當(dāng)發(fā)放到農(nóng)民手中，但是集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)如何分配卻沒有規(guī)定，也沒有制定一個內(nèi)部分配的辦法，因此常常出現(xiàn)土地征收補(bǔ)償款使用混亂，分配不到位的現(xiàn)象。

三、完善土地征收補(bǔ)償制度的建議

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為獨立補(bǔ)償對象。2007年通過的《物權(quán)法》首次將土地承包經(jīng)營權(quán)納入土地征收的補(bǔ)償范圍中，但是如何進(jìn)行補(bǔ)償卻沒有規(guī)定，也沒有將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個獨立的補(bǔ)償對象。這使得《物權(quán)法》只是在立法上做了一個原則性的規(guī)定。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個單獨的補(bǔ)償范圍，并單獨計算它的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以按照耕地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格確定了土地補(bǔ)償費后，再制定一個法定的比例，計算土地承包經(jīng)營權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)宅基地使用權(quán)應(yīng)納入征收補(bǔ)償范圍。按照目前《物權(quán)法》的規(guī)定，如果涉及到征收房屋和其他不動產(chǎn)的情況下，應(yīng)維護(hù)被征收人的合法利益，征收住宅的，必須提供住房保障。其中籠統(tǒng)地提到了保障住房條件，事實上是針對土地上房屋的補(bǔ)償。但是宅基地使用權(quán)和土地上不動產(chǎn)是兩個不同的概念，宅基地使用權(quán)是一項物權(quán)，而土地上房屋是作為宅基地使用權(quán)的附屬建筑，必須以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)。有人認(rèn)為由于宅基地使用權(quán)的是無償取得的，并且也不能在市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，可以將其吸收在對土地所有權(quán)的補(bǔ)償中，并不需要單獨進(jìn)行補(bǔ)償。但是本文認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為一項單獨的物權(quán)，具有獨立的經(jīng)濟(jì)地位和法律地位，是關(guān)乎農(nóng)民生存的一項至關(guān)重要的權(quán)利，因此應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)作為獨立的補(bǔ)償項目。

(三)完善土地征收補(bǔ)償程序。在土地征收進(jìn)行前，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個先行協(xié)商程序，讓農(nóng)民能夠提出自己的意見，尊重其意見。同時農(nóng)民也可以有機(jī)會進(jìn)行協(xié)商，還可以監(jiān)督相關(guān)管理人員及時有效地發(fā)放土地補(bǔ)償款。農(nóng)民對于自己可以得到的補(bǔ)償款的數(shù)目，分配情況，發(fā)放時間等問題，農(nóng)民都可以提出自己的意見，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。