淺議國家機(jī)關(guān)工作人員因公受傷認(rèn)定及傷殘撫恤制度中存在的問題

苗 青 雷一揚(yáng)

1.新疆婦聯(lián)組織聯(lián)絡(luò)部，新疆 烏魯木齊 830002；2.新疆婦女干部學(xué)校，新疆 烏魯木齊 830002

一、基本概念

(一)因工受傷(以下簡(jiǎn)稱工傷)與因公受傷的區(qū)別

工傷發(fā)生在勞動(dòng)關(guān)系中，指勞動(dòng)者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡，待遇根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》享受工傷保險(xiǎn)待遇。

因公受傷發(fā)生在國家機(jī)關(guān)、參公單位、社會(huì)團(tuán)體與其工作人員之間，是指國家公務(wù)人員在履行國家、政府、法律賦予的公務(wù)過程中受到意外的傷害。目前，許多省市實(shí)行公務(wù)員及參公單位全部參加工傷保險(xiǎn)，所需資金由統(tǒng)計(jì)財(cái)政納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排；未實(shí)行公務(wù)員工傷保險(xiǎn)的省市(如新疆)的公務(wù)員因公受傷不能享受工傷保險(xiǎn)待遇，而是參照《傷殘撫恤管理辦法》享受相關(guān)的優(yōu)撫待遇。

(二)工傷的具體形態(tài)

根據(jù)受傷程度不同，工傷包括負(fù)傷、致殘、死亡三種具體形態(tài)，都必須經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)做出工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定。而國家機(jī)關(guān)、參公單位、社會(huì)團(tuán)體工作人員的因公受傷程度及鑒定等均無法參照具體的法律法規(guī)。

二、公務(wù)員因公受傷認(rèn)定及傷殘撫恤工作中存在的問題

(一)因公受傷認(rèn)定管轄機(jī)構(gòu)存在“盲區(qū)”

案例：

張某，公務(wù)員，上班途中因雪天路滑不慎摔倒在地，導(dǎo)致左踝關(guān)節(jié)骨折被送往醫(yī)院救治。事后向單位申請(qǐng)公務(wù)員因公受傷致殘等級(jí)評(píng)定。

分析：

張某認(rèn)為自己是在上班必須經(jīng)過的合理區(qū)域受到意外傷害，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為因公受傷，只要單位出具函件、本人鑒定之后即可報(bào)送民政廳評(píng)定國家工作人員傷殘等級(jí)，享受優(yōu)撫待遇。

單位在進(jìn)行認(rèn)定過程中出現(xiàn)爭(zhēng)議，有的認(rèn)為可以認(rèn)定為因公受傷，有的認(rèn)為其在上班途中因路滑摔傷，不能夠認(rèn)定為因公受傷。

法律依據(jù)：

目前，國家機(jī)關(guān)工作人員因公受傷參照的法律法規(guī)有：《工傷保險(xiǎn)條例》(第六十五條)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、民政部《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》等，但對(duì)于由哪個(gè)部門進(jìn)行因公受傷認(rèn)定至今仍無明確規(guī)定。然而，國家機(jī)關(guān)工作人員申請(qǐng)?jiān)u定因公傷殘的前提是“因公受傷”，但因“認(rèn)定”管轄問題產(chǎn)生的推諉和不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象確實(shí)存在。制度體系的不完善導(dǎo)致公務(wù)員所在單位在承擔(dān)責(zé)任方面存在“彈性”。

有些省市(如新疆)沒有實(shí)施國家機(jī)關(guān)工作人員工傷保險(xiǎn)，一但發(fā)生因公受傷，人社部門與民政部門均謹(jǐn)慎處理，以無管轄權(quán)(沒有明確的法律條文依據(jù))為由拒絕受理，將是否屬于“因公受傷”的問題轉(zhuǎn)嫁給國家機(jī)關(guān)工作人員所在單位。

國家機(jī)關(guān)工作人員申請(qǐng)?jiān)u定因公傷殘等級(jí)是需要逐級(jí)審批的，然而實(shí)際工作中存在制度漏洞，國家機(jī)關(guān)工作人員受傷申請(qǐng)合法權(quán)益時(shí)，沒有認(rèn)定就直接進(jìn)行“醫(yī)務(wù)勞動(dòng)鑒定”，無形中默認(rèn)了屬于“因公受傷”，直接跨越了認(rèn)定環(huán)節(jié)。

傷殘國家機(jī)關(guān)工作人員的殘疾等級(jí)一到十級(jí)，隨著撫恤金標(biāo)準(zhǔn)額不斷提高，國家機(jī)關(guān)工作人員申請(qǐng)?jiān)u定因公傷殘的情形也隨之增多，本人認(rèn)為只要是在工作時(shí)間內(nèi)、工作地點(diǎn)上、因?yàn)楣ぷ鞯脑蛑聜職埖?，均屬因公受傷，均?yīng)評(píng)定為因公致殘，個(gè)別國家機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)偽造致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過或者以“人情關(guān)系”疏通獲取因公致殘撫恤的事件屢有發(fā)生，而相關(guān)法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致無法有效的認(rèn)定因公受傷的范圍。這就導(dǎo)致只要國家機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人申請(qǐng)因公受傷評(píng)殘，并且在指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)務(wù)勞動(dòng)鑒定，單位出具書面意見同意其因公評(píng)殘，就可以提交民政廳受理案件，是否屬于“因公”的合法性有待考量。

(二)因公受傷醫(yī)藥費(fèi)用報(bào)銷存在的問題

案例：

張某，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員，辦公時(shí)不慎摔傷導(dǎo)致右腳踝骨折，產(chǎn)生8000醫(yī)療費(fèi)用(自費(fèi)部分)，申請(qǐng)單位報(bào)銷。

分析：

張某認(rèn)為自己屬于因公受傷，除了申請(qǐng)?jiān)u定因公傷殘等級(jí)，享受撫恤金之外，前期產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用理應(yīng)由單位承擔(dān)。

單位認(rèn)為承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用要有據(jù)可依，如若承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，需要明確資金的來源渠道，但是財(cái)政部門并沒有相關(guān)的制度辦法，如何申請(qǐng)，通過什么程序都沒有制度辦法可以參考。

經(jīng)咨詢民政部門，答復(fù)：國家機(jī)關(guān)工作人員因公負(fù)傷致殘，按照《傷殘撫恤管理辦法》的有關(guān)規(guī)定予以評(píng)殘和撫恤，傷殘撫恤金標(biāo)準(zhǔn)每年會(huì)下發(fā)文件(《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤和生活補(bǔ)助(補(bǔ)貼)標(biāo)準(zhǔn)的通知》)。關(guān)于前期醫(yī)療費(fèi)用建議咨詢社會(huì)保險(xiǎn)行政部門。

2004年至今，國家機(jī)關(guān)工作人員因公致殘撫恤和工傷保障制度是并行的。目前，國家機(jī)關(guān)工作人員因公致殘?jiān)u定的依據(jù)是《傷殘撫恤管理辦法》、民政部《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員傷亡撫恤工作有關(guān)問題的通知》(民函〔2004〕334號(hào))、2006年1月施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》(第七十七條第一款)、《工傷保險(xiǎn)條例》(第六十五條)，但是均未對(duì)因公受傷的醫(yī)療費(fèi)用問題做出明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員因公受傷醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷得不到有效保障。單位解決因公受傷的醫(yī)療費(fèi)用一般有兩個(gè)途徑：一是通過醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷。公費(fèi)醫(yī)療制度改革后，全國絕大多數(shù)機(jī)關(guān)都參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但國家機(jī)關(guān)工作人員因公受傷的醫(yī)療費(fèi)無法全額報(bào)銷，只能按醫(yī)療保險(xiǎn)政策從基金中報(bào)銷一定比例，并且有封頂線限制。二是由所在單位支付費(fèi)用。《工傷保險(xiǎn)條例》既然規(guī)定“公務(wù)員因工作遭受事故傷害或患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用”，那么單位按什么標(biāo)準(zhǔn)支付？支付的途徑和渠道來源是什么？如果國家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生重大因公受傷事故，將給單位造成沉重負(fù)擔(dān)。

三、完善國家機(jī)關(guān)工作人員工傷保險(xiǎn)及傷殘撫恤制度的建議

(一)將國家機(jī)關(guān)工作人員納入工傷保險(xiǎn)制度范圍予以保障，解決國家機(jī)關(guān)工作人員工傷的實(shí)際需求

2014年10月1日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)施并開始運(yùn)行。2018年12月29日修訂通過的《公務(wù)員法》第八十三條明確提出“公務(wù)員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，按照國家規(guī)定享受保險(xiǎn)待遇。公務(wù)員因公犧牲或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待?！蓖ㄟ^辦理業(yè)務(wù)中存在的現(xiàn)實(shí)問題，我認(rèn)為在今年6月1日最新修訂通過的《公務(wù)員法》實(shí)施之前，對(duì)此應(yīng)研究出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，對(duì)公務(wù)員因公受傷的管理體制、認(rèn)定條件、評(píng)定程序、致傷致殘以及亡故的不同撫恤方式、資金保障等相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定。

以認(rèn)定環(huán)節(jié)為例，不僅應(yīng)該明確認(rèn)定主體，還應(yīng)當(dāng)對(duì)“因公受傷”和“致傷殘”的界限區(qū)分清晰。首先明確“因公受傷”的認(rèn)定條件；其次根據(jù)受傷程度的不同，進(jìn)勞動(dòng)能力鑒定(確定傷殘等級(jí))；最后才是明確撫恤待遇的問題。

(二)破解國家機(jī)關(guān)工作人員工傷保險(xiǎn)與民政撫恤待遇的銜接難題，進(jìn)一步明確撫恤方式

國家機(jī)關(guān)工作人員納入工傷保險(xiǎn)之后，是否繼續(xù)執(zhí)行撫恤制度規(guī)定需要進(jìn)一步明確。

現(xiàn)行企業(yè)勞動(dòng)者工傷包括負(fù)傷、致殘、死亡三個(gè)具體形態(tài)。首先應(yīng)當(dāng)明確國家機(jī)關(guān)工作人員“因公受傷”的具體形態(tài)，根據(jù)受傷的程度確定待遇問題。暫以因公負(fù)傷、因公致殘、因公死亡三種形態(tài)為例，提出如下建議：

1.公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)之后，認(rèn)定為“因公受傷”后，按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定由工傷保險(xiǎn)基金支付哪些項(xiàng)目，還可以享受“醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)所需的交通、食宿費(fèi)用等補(bǔ)助”；但是不能同時(shí)享受民政優(yōu)撫待遇。

2.對(duì)于“因公致殘”的，根據(jù)等級(jí)確定待遇。國家在精神和物質(zhì)上對(duì)因公致殘的國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行褒揚(yáng)。應(yīng)當(dāng)改變不分殘疾等級(jí)一律實(shí)行定期撫恤的物質(zhì)上撫恤的方式。

可以根據(jù)“因公致殘”的等級(jí)區(qū)別對(duì)待：等級(jí)高的實(shí)行定期撫恤(如一至六級(jí))；等級(jí)不高的實(shí)行一次性撫恤(如七至十級(jí))。特別是將國家機(jī)關(guān)工作人員納入工傷保險(xiǎn)之后，對(duì)七至十級(jí)的，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》享受一次性傷殘補(bǔ)助金和相關(guān)醫(yī)療待遇，不再定期享受民政優(yōu)撫待遇。對(duì)一至六級(jí)的，依舊可以享受民政定期撫恤。另外，目前公務(wù)員與軍人實(shí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)因公致殘撫恤(均由中央財(cái)政保障且數(shù)額較高)應(yīng)該重新制定撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，解決公平問題。

3.確定“因公死亡”的補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，采取就高不就低原則。公務(wù)員死亡待遇參照的是《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放有關(guān)問題的通知》；社會(huì)企業(yè)勞動(dòng)者的工傷死亡待遇參照的是《工傷保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定。要既保障國家機(jī)關(guān)工作人員“因公死亡”待遇水平不降低，又不失公平，可以采取“待遇就高不就低”的原則。