我國公職律師發(fā)展問題研究及其建議

彭 濤

（621000 西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川 綿陽）

一、我國公職律師的發(fā)展歷程

我國公職律師制度最早出現(xiàn)于1995年上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)工作。此后，1998年底司法部制定了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》規(guī)定律師可以擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務(wù)包括代理政府參與訴訟，協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目及重要的法律文書等。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機(jī)關(guān)等有關(guān)部門和單位中進(jìn)行政府顧問律師試點(diǎn)。2002年10月22日，司法部出臺(tái)了《司法部關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，旨在“推進(jìn)依法治國，實(shí)施依法行政”，進(jìn)一步完善我國律師結(jié)構(gòu)，要求各地積極開展公職律師的試點(diǎn)。

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師。公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍?！贝篌w上將律師群體分為社會(huì)律師、公職律師以及公司律師。并針對(duì)不同的律師類別及其工作內(nèi)容，制定具有專業(yè)性的管理模式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

從1995年上海公職律師試點(diǎn)工作以來，歷經(jīng)二十多年的摸索，我國已形成了廣州模式、揚(yáng)州模式、廈門模式和周村模式四種法律援助公職律師經(jīng)典模式。盡管在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作上有所差異，但這四種模式都有著相同的功能和目的，即擴(kuò)展法律援助自身價(jià)值，運(yùn)用公職律師和社會(huì)律師社會(huì)功能的互補(bǔ)性，滿足不同社會(huì)階層的需求。有利于形成專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)，更能發(fā)揮公職律師群體的優(yōu)勢，提高法律援助的質(zhì)量和援助案例的數(shù)量。但同時(shí)也存在加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，待遇偏低不利于吸引人才等問題。

二、現(xiàn)實(shí)困境

首先，在身份界定上，理論界和實(shí)務(wù)界存在這較大的爭議。理論界將公職律師定義為有律師執(zhí)業(yè)資格，為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)的專職公務(wù)員。也有將公職律師界定為具有律師資格并取得律師執(zhí)業(yè)證書而在國家機(jī)關(guān)、黨政社團(tuán)和國有企事業(yè)單位中任職，并提供法律服務(wù)的公職人員。而在實(shí)務(wù)中，由于各地所采用的模式不同，對(duì)于公職律師身份界定也存在這差異。如廣州模式就區(qū)分政府部門崗位公職律師和公職律師事務(wù)所律師兩種類型。并整體上將公職律師界定為具有編制身份的公務(wù)人員。而揚(yáng)州模式則將公職律師界定為“政府雇傭的專門人才”，是公開招聘的聘任制政府雇員而非公務(wù)員。不同的模式所采用的不同的界定標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是基于對(duì)公職律師是否為公務(wù)員這一事實(shí)存在著不同的理解。

關(guān)于此項(xiàng)問題，在《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》做出來較為明確的界定。對(duì)于公職律師，該《意見》明確要求“取得公職律師證書的黨政機(jī)關(guān)公職人員”。也即，公職律師必須具備公職人員身份。但該“公職人員”應(yīng)僅包含公務(wù)員和事業(yè)編制人員，而非如《刑法》中所界定的涵蓋所有履行公共管理只能的]廣義公務(wù)員概念。

其次，公職律師并未良好地解決所有政府部門對(duì)法律服務(wù)的實(shí)際需求。由于公職律師體質(zhì)和待遇等問題，現(xiàn)目前公職律師隊(duì)伍范圍較小，對(duì)于專業(yè)法律人才缺乏足夠的吸引力。基于此，政府部門、企事業(yè)單位一方面通過對(duì)法律人才的內(nèi)部培養(yǎng)，擴(kuò)充自己本身法律人才數(shù)量。另一方面，通過向社會(huì)公開招聘，以吸引法律人才的加入。但由于政府法律事務(wù)的特殊性和保密性，行政系統(tǒng)無論是通過內(nèi)部培養(yǎng)還是外部引進(jìn)，都難以滿足自身對(duì)法律服務(wù)的需求。

最后，對(duì)于公職律師在與政府法制機(jī)構(gòu)工作人員、政府法律顧問等雖然在身份上存在著理論上的轉(zhuǎn)換機(jī)制，但并沒有實(shí)質(zhì)的解決因職權(quán)功能上的競合所帶來的機(jī)構(gòu)功能競合和組織摩擦等問題?；凇奥蓭煛钡慕巧?，公職律師在試點(diǎn)的過程中由司法部門主導(dǎo)，具體表現(xiàn)在司法行政部門以設(shè)立下屬專門機(jī)構(gòu)或同其他部門聯(lián)合，為公職律師提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而司法部門則排他性的負(fù)責(zé)公職律師的資質(zhì)審核和監(jiān)督。而與此同時(shí)，政府的法制機(jī)構(gòu)在功能上則與公職律師組織存在著相同之處。在管理模式上，公職律師則與法制機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)著相互獨(dú)立、職權(quán)功能高度重合的矛盾關(guān)系。而且隨著改革的不斷深入和加強(qiáng)，這種矛盾對(duì)抗的顯現(xiàn)逐步加劇，使得公職律師制度的探索進(jìn)程緩慢。

三、完善我國公職律師制度的建議

（一）明確公職律師的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，完善政府法律服務(wù)體系

限定公職律師的職責(zé)范圍，對(duì)政府法律服務(wù)體系進(jìn)行全面、系統(tǒng)的類型化，根據(jù)各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，劃分為公職律事務(wù)，社會(huì)律師事務(wù)，法制辦事務(wù)、政府法律顧問事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，明確劃分公職律師的職能范圍，建立相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制，使公職律師成為政府法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和法律事務(wù)解決的重要部分。

（二）明確公職律師管理模式

由于公職律師自身身份的特殊性，決定了其在接受司法行政機(jī)關(guān)管理的同時(shí)還需接受律師協(xié)會(huì)以及自身單位的多重監(jiān)管。所以，對(duì)于公職律師的監(jiān)管應(yīng)該更加具體明確。如司法行政機(jī)關(guān)具體管理公職律師的準(zhǔn)入和退出，而公職律師所在單位則負(fù)責(zé)公職律師的薪酬發(fā)放，福利待遇問題，律師協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)進(jìn)行對(duì)公職律師的技能培訓(xùn)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)等事項(xiàng)。

（三）設(shè)定公職律師職務(wù)序列，提高公職律師的福利待遇

通過設(shè)立專門的公職律師職務(wù)序列，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公職律師執(zhí)業(yè)方式的專業(yè)化、系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)。運(yùn)用等級(jí)保障機(jī)制，激勵(lì)公職律師加強(qiáng)業(yè)務(wù)訓(xùn)練，專業(yè)法律知識(shí)，提高公職律師的執(zhí)業(yè)水平和專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)提高公職律師的薪酬待遇，吸引專業(yè)的法律人才進(jìn)入公職律師序列。激發(fā)公職律師隊(duì)伍的生命力和活力，實(shí)現(xiàn)法治人才資源的有效配置。