集中核算模式下提升國庫會計核算質量的策略

馮丹 趙耀軍

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摘 要：我國國庫會計核算系統(tǒng)已實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)的集中核算，此模式下的會計核算雖具有事前監(jiān)督人工化、事中核算電子化、事后管理多元化的特點，卻仍然在長期視角、信息系統(tǒng)、會計分析和人力資源方面存在不足。根據(jù)現(xiàn)階段國庫會計核算中應重點關注的問題及風險，提出優(yōu)化國庫會計數(shù)據(jù)集中管理的策略。

關鍵詞：集中核算模式 國庫會計核算質量

一、國庫會計核算的發(fā)展歷程

自1985年7月國務院頒布《中華人民共和國國家金庫條例》規(guī)定開始，國庫會計開始實現(xiàn)單獨核算[1]。伴隨著金融市場及財稅體制的不斷革新，我國的國庫會計核算體系日趨完善，逐步確立獨立的職能定位、建立獨立的劃轉渠道，最終實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)的集中核算。

（一）國庫會計未獨立核算階段

1985年之前，人民銀行未單獨設立國庫部門，相應的國庫賬務通過人民銀行會計科目進行核算，執(zhí)行會計與國庫的合署辦公機制。此時的國庫會計核算隸屬于人民銀行會計，無法發(fā)揮其獨立職能進行專項核算。由于國庫會計具有銀行會計與預算會計的雙重屬性，將其分離出單獨核算勢在必行。

（二）國庫會計初步單獨核算階段

1985年至1992年為我國國庫會計獨立核算的初級階段?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》的頒布賦予人民銀行經理國庫職責的同時，由會計部門代管國庫賬務也成為歷史，獨立的國庫會計核算體系開始建立。此階段的國庫賬務均經手工處理，造成低效率、高成本的局面，不利于國庫監(jiān)督管理、信息分析等附加職能的實現(xiàn)。

（三）國庫會計借助行庫往來核算階段

1993年至2002年借助人民銀行營業(yè)部“行庫往來”，創(chuàng)建國庫電子化核算新時代?！吨袊嗣胥y行國庫會計核算規(guī)程》等制度的陸續(xù)發(fā)布規(guī)范國庫會計賬務處理，統(tǒng)一業(yè)務操作標準，為開發(fā)全國統(tǒng)一的國庫會計核算應用程序打下基礎。2001年，中國人民銀行研發(fā)推廣TBS（10版），提升國庫會計核算的質量，開啟電子化核算新征程。但是此時的國庫資金往來需要借助人行營業(yè)部的“行庫往來”進行清算，未能建立國庫業(yè)務的專屬外部劃款渠道。

（四）國庫會計核算建立獨立劃轉渠道階段

2003年至2007年，國庫會計核算電子化程度進一步提升，形成獨立的資金支付系統(tǒng)。為順應國庫管理制度改革，中國人民銀行跟進系統(tǒng)配置，更新TBS系統(tǒng)至40版?；谙冗M的國庫會計核算系統(tǒng)，建立國庫專屬的資金劃轉渠道、探索新型支付方式，財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)、國庫集中支付模式應運而生，提升資金劃轉效率，優(yōu)化金融服務，國庫職能日益凸顯。

（五）國庫會計核算實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)集中階段

2008年以來，國庫會計核算邁上新臺階，實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)集中處理。TCBS系統(tǒng)較TBS系統(tǒng)在系統(tǒng)管理、崗位設置、清算方式、賬務處理方面均有所完善，結合TIPS系統(tǒng)、TIMIS系統(tǒng)構建起三足鼎立的國庫會計核算信息化系統(tǒng)框架，為提升國庫會計核算質量搭建了技術平臺。與此同時，《國庫會計管理基本規(guī)定》等制度的出臺為實現(xiàn)國庫會計核算集中處理提供了制度支撐。

二、集中核算模式下國庫會計核算的主要內容及特點

集中核算模式下實現(xiàn)了核算資金的“一點接入、一點清算”，成立了TCBS全國業(yè)務處理中心，統(tǒng)一組織實施會計賬務處理，確保數(shù)據(jù)集中儲存，達成信息共享的目標，形成扁平化的會計核算結構，提升了會計核算效率，規(guī)范了會計業(yè)務操作，促進國庫從“核算型”向“管理型”轉變。

（一）國庫會計核算主要內容

國庫會計核算主要可以概括為四方面內容。一是資金清算部分。包括政府資金的收入、支出、更正、退庫等業(yè)務，它們是國庫會計核算的核心組成，也是國庫參與預算執(zhí)行的具體方式。二是監(jiān)督管理部分。國庫承擔著對預算收入、支出合規(guī)性、合法性、合理性進行監(jiān)督管理的法定職責，有效的監(jiān)管是保障會計核算質量的前提。三是市場交易部分。包含國債兌付管理與現(xiàn)金管理。其中，國債兌付管理保障國債資金有序清算，保護金融消費者的權益，最終達成調節(jié)宏觀經濟、支援公共建設的目的。現(xiàn)金管理是保障國庫資金安全前提下，發(fā)揮利益最大化的一種資金運作方式。目前，此項工作由省級以上國庫負責。四是信息分析部分，它是會計核算的延伸，反映會計核算質量，解讀數(shù)據(jù)的真實含義，為相關政策制定提供參考信息，促進國庫全面履職。

（二）現(xiàn)行國庫會計核算特點

1事前監(jiān)督人工化。事前監(jiān)督指的是在相關業(yè)務處理前，紙質票據(jù)接柜階段或是電子信息接收之后，對所有信息按照相關制度規(guī)定，如《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》進行要素審核。事前監(jiān)督階段主要是由國庫會計核算人員對接收業(yè)務進行人工審核，拒絕受理所有不合規(guī)業(yè)務，維護國家資金安全完整，鑄造政府資金運行的防火墻[2]。為了提升工作效率，降低事前監(jiān)督成本，人民銀行各分支機構積極探索事前監(jiān)督新模式，如承德市中心支行近兩年制定《承德市國庫業(yè)務差錯提示管理辦法（試行）》和《承德市銀行業(yè)金融機構辦理國庫業(yè)務差錯通報機制（暫行）》，創(chuàng)新舉措，力圖建立全方位、立體化的國庫監(jiān)管體系，已取得良好效果。

2事中核算電子化。依托于“3T”系統(tǒng)，國庫會計核算呈現(xiàn)電子化發(fā)展態(tài)勢。集中核算模式下，賬務核算與資金清算實現(xiàn)同步運行，優(yōu)化了賬務處理程序，由中心統(tǒng)一對外進行資金清算，預算收繳直接入庫、支出瞬時到賬，高效行使預算執(zhí)行職能。在風險防控方面，系統(tǒng)設置“雙簽制”用戶審批及“雙認證”登錄方式，確保核算人員身份合規(guī)、操作合法;收入業(yè)務雙人處理、支出業(yè)務三人連作，夯實國庫安全防線。與此同時，在信息輸出方面實現(xiàn)多平臺共享，全國國庫業(yè)務處理中心統(tǒng)一對各層級國庫業(yè)務數(shù)據(jù)進行收錄、加工、存儲、分享，實時反映國庫資金變化動態(tài)，維護財政資金健康運轉，并為后續(xù)信息分析工作提供數(shù)據(jù)來源。

3事后管理多元化。會計核算是國庫工作的重要組成部分，由各基礎業(yè)務組成，具有機械化、常規(guī)化的特點。核算電子化大大提升了國庫業(yè)務人員的工作效率，有更多的精力從事管理型工作，使得事后管理呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。雖然說事后監(jiān)督獨立于會計核算，但是其職能的發(fā)揮有助于會計核算質量的提升，因此會計核算的事后管理從事后監(jiān)督及會計分析兩方面進行討論。一是事后監(jiān)督管理系統(tǒng)全面上線，強化復核、審驗職能，實現(xiàn)人工審核與電子校對的雙軌制。人工監(jiān)督的主要工作是對會計核算業(yè)務的憑證、賬表等逐一進行勾對、整理、裝訂、編號和歸檔，確保賬證、賬實、賬賬、賬票相符。電子監(jiān)督是基于事先維護完成相關參數(shù)的事后監(jiān)督管理系統(tǒng)，對前一日的會計核算業(yè)務進行電子驗證，繞過人工干預，為會計核算提供雙重保障。二是加大對會計分析工作認識，借力會計分析系統(tǒng)，注重資金流動性分析，全面深挖信息價值，提供有針對性的政策建議。會計分析系統(tǒng)的上線及多次升級，實現(xiàn)每日自動提取數(shù)據(jù)并平衡校驗，使會計分析人員專注于數(shù)據(jù)解讀，開創(chuàng)了會計核算信息分析新紀元。

三、現(xiàn)階段國庫會計核算存在的問題

（一）缺乏長期視角應對業(yè)務環(huán)境變遷

國庫會計核算經歷合署辦公、獨立核算、手工記賬到電子辦公的演變，制度轉換、技術升級、業(yè)務需要等多方因素共同促成多維的核算業(yè)務環(huán)境。環(huán)境的變遷對會計核算提出更大的挑戰(zhàn)，缺乏長期視角應對后續(xù)的變化。一是創(chuàng)新意識有待加強?，F(xiàn)存在業(yè)務人員就業(yè)務論業(yè)務的普遍現(xiàn)象，只考慮當下的賬務處理，對未來的發(fā)展情況沒有理性思考，缺乏長遠意識來正面迎接今后變化，未能以主動出擊代替被動適應，這會阻礙國庫事業(yè)的快速發(fā)展。二是存在滯后性。摒除人員主觀懈怠原因，我國處于各方面蓬勃發(fā)展時期，業(yè)務環(huán)境頻繁變化，工作理念、辦公方式、系統(tǒng)操作等雖然一直在更新，但仍不能滿足業(yè)務發(fā)展需要，存在滯后性。

（二）國庫信息化系統(tǒng)有待進一步改善

《“十三五”時期國庫業(yè)務發(fā)展規(guī)劃》中明確提出建設“國家金庫工程”，此項工程旨在為國庫建立現(xiàn)代化網絡、八大業(yè)務子系統(tǒng)、兩個綜合業(yè)務平臺、數(shù)據(jù)倉庫及災難備份系統(tǒng)。現(xiàn)階段以3T為主體的國庫信息化系統(tǒng)框架已基本建立完成，雖然一直在更新完善，仍有改進空間。一是業(yè)務操作系統(tǒng)存在功能缺失，兼容性差的問題。由于集中核算模式下，數(shù)據(jù)集中存儲，日間僅提供一次數(shù)據(jù)匯總，無法實時查詢賬務情況。而且與其他系統(tǒng)尚未無縫對接，如基礎數(shù)據(jù)確認仍需人工向TMIS導入數(shù)據(jù)。二是未能實現(xiàn)全鏈條監(jiān)督，事后監(jiān)督系統(tǒng)運行效率低。目前的國庫監(jiān)督系統(tǒng)僅能監(jiān)控自身業(yè)務處理合規(guī)性，無法將觸角延伸至國庫系統(tǒng)外，對金融機構進行有效監(jiān)測，對財政部門及征收機關發(fā)起業(yè)務做到源頭把關，對從國庫流出資金的最終去處展開追蹤。并且事后監(jiān)督系統(tǒng)受“T+1”監(jiān)督模式及人工重復錄入方法的影響，降低工作效率，無法實時監(jiān)控風險。三是國庫信息化分析系統(tǒng)未與外機構聯(lián)通，無法獲取外部有效信息。該系統(tǒng)數(shù)據(jù)均從TCBS等國庫自有系統(tǒng)中獲取，信息的局限性限制了分析的縱深度。

（三）國庫會計分析成果的質量不夠高

國庫會計分析工作起步較晚，從2005年才被列入國庫工作范圍，且前期傳統(tǒng)核算模式下，基礎工作繁重，此項工作發(fā)展受限。隨著核算電子化的逐步推進，會計分析工作地位有所升高，但是現(xiàn)階段會計分析體系發(fā)展不健全，研究成果差強人意。一是研究角度泛化，流于形式。每季度出具的會計分析報告多照搬國庫會計分析框架，未聯(lián)系國庫工作實際，忽略財政專戶分析等盲點問題，無法起到以分析促管理的作用。國庫作為財政政策與貨幣政策實施效果的信息接收站，會計分析也應具有宏觀政策制定參考意義。二是數(shù)據(jù)分析表面化，缺乏深度。國庫資金流動性僅簡單的研究商業(yè)銀行與人民銀行間的往來，體現(xiàn)規(guī)模量增減，未聯(lián)系財政運行及經濟發(fā)展信息，探討國庫資金變動對宏觀政策實施及國庫自身管理的影響。三是分析方面單一化，造成失衡。大多數(shù)基層國庫會計分析主攻國庫資金流動性分析，忽視安全性分析的重要性，且簡化的安全分析未涉及外部風險鏈，無法向上級準確反映當?shù)匕踩苑矫娴木唧w情況。

（四）人員狀況不能滿足國庫發(fā)展需求

高速發(fā)展的國庫事業(yè)需要大量的優(yōu)秀業(yè)務人員來支撐、建設，目前的人員狀況無法達到理想要求。一是基層國庫人員結構不平衡。以承德為例，截至2018年底全轄國庫人員64名，40歲以上37名，占比5781%，出現(xiàn)年齡層次斷檔，青黃不接現(xiàn)象，不易很好的發(fā)揮傳幫帶作用和為國庫發(fā)展持續(xù)提供有力的人員支持;本科及以上32名，占比僅50%，受知識水平結構影響，頂層要求不易消化，新型系統(tǒng)不易接受。二是國庫業(yè)務人員培養(yǎng)機制不完善?，F(xiàn)在國庫業(yè)務發(fā)展需要的是復合型的人才，而目前的人員培養(yǎng)方式不適應此發(fā)展趨勢，未形成階梯式人員供給體系，無法實現(xiàn)有效的人員循環(huán)。

四、相關建議

（一）破除窄化效應堅持黨建引領的全局觀

由于缺乏長期性視野，在確定可以收到回報的前提下，人們更傾向于選擇短期而忽視長期利益，進而產生窄化效應。當下國庫業(yè)務環(huán)境日新月異，為確保決策執(zhí)行不偏離預期設想，國庫人員能夠時刻抱有激情并保持創(chuàng)設性思維，堅持黨建引領是關鍵。黨的建設包括思想建設、作風建設、組織建設、制度建設、反腐倡廉建設、純潔性建設，具有明確的實踐性，使黨具有旺盛活力，適應時代的發(fā)展。2019年中國人民銀行工作會議強調堅持黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導。2月18日，人民銀行、外匯局召開紀檢監(jiān)察工作會議全面部署2019年黨建工作，進一步明確黨建工作對人民銀行發(fā)展的重要性。因此，為適應國庫業(yè)務發(fā)展，破除窄化效應，各級國庫要提高堅持黨建引領促履職的認識，用黨的先進思想武裝自己。

（二）基于區(qū)塊鏈技術健全國庫信息化體系

區(qū)塊鏈本質是具有匿名性、防篡改、去中心化等特點的分布式數(shù)據(jù)庫，在資金清算、金融交易、物聯(lián)網等方面存在運用空間。前的國庫信息化系統(tǒng)有待進一步完善，可以在諸多方面嘗試借助區(qū)塊鏈技術。一是完善業(yè)務系統(tǒng)，增強系統(tǒng)兼容性。區(qū)塊鏈技術的去中心化及可靈活編程特性有助于改善現(xiàn)有系統(tǒng)的缺陷，保證系統(tǒng)的可持續(xù)更新，適應業(yè)務的發(fā)展。二是實現(xiàn)全流程監(jiān)督，有效監(jiān)測資金的去向。利用區(qū)塊鏈技術防篡改、時間戳等特質，建立科學化的監(jiān)測系統(tǒng)，對資金設置控制點以防范風險。三是探索實時數(shù)據(jù)分析，獲取更有價值信息。將區(qū)塊鏈與大數(shù)據(jù)技術融合，探索互聯(lián)網+時代信息實時分享，將國庫系統(tǒng)與外部機構數(shù)據(jù)源連接，為深度分析奠定數(shù)據(jù)基礎[3]。

（三）聚合思維下提升會計分析的參考價值

以會計分析為中心，盡可能運用已有的經驗、知識，將各種信息有機結合，再從不同的方面和角度，將思維聚集在會計分析上，最終提高會計分析質量。具體來說，一是要擴寬會計分析角度。將會計分析工作做實，結合工作實際、政策導向、地方經濟等多方面因素，選取有意義的切入點，全方位的進行分析，形成綜合性分析與專項性分析并軌的研究機制。二是深度挖掘會計信息含義。國庫會計分析人員要豐富現(xiàn)階段會計分析方法，在系統(tǒng)梳理會計分析與統(tǒng)計分析區(qū)別和聯(lián)系的基礎上，借助統(tǒng)計分析的成功經驗，明晰會計信息的真實含義，提供有價值的分析報告。三是強化國庫會計安全分析。強化安全性分析工作重要性的意識，并建立數(shù)據(jù)分享平臺，使得安全分析兼顧整個風險鏈條。

（四）以人為本打造復合型人才隊伍

人民銀行要加大對國庫人員培養(yǎng)的重視程度，優(yōu)化人員組成結構，完善人員培養(yǎng)機制。一是加快人才引進。為解決年齡老化、知識結構陳腐等尖銳問題，建立一支年齡結構合理、業(yè)務素質過硬、專業(yè)能力卓越的國庫人才隊伍勢在必行。國庫部門要加快人才引進的步伐，為國庫事業(yè)的進步引進新鮮血液，保持人員的穩(wěn)定性及活躍性。二是強化人才培養(yǎng)。隨著業(yè)務環(huán)境的不斷迭替更新，國庫更需要懂業(yè)務、善分析、長管理的復合型人才，因此合理的人才培養(yǎng)機制顯得尤為重要。業(yè)務人員進入國庫系統(tǒng)后要在會計核算、統(tǒng)計分析等崗位進行輪崗學習，熟悉國庫整個業(yè)務流程，按照自身優(yōu)勢調配最適崗位，并采取聯(lián)合調研方式強化分析能力的同時開闊思維、互崗互通，形成階梯式人員供給體系，打造業(yè)務尖兵[4]。

參考文獻：

[1]戴新海，張慶國庫會計核算發(fā)展歷程與改革路徑選擇[J].財會通訊，2013（8）：46-48

[2]韓睿文，郭彩如何以國庫會計分析為契機推進核算管理水平——基于基層國庫視角[J].北方金融，2017（2）：69-70

[3]梁韶艷央行新會計核算方式下事后監(jiān)督工作轉型的思考[J].金融理論與實踐，2015（2）：116-118

[4]馬天龍區(qū)塊鏈技術及國庫應用場景——基于國家金庫工程建設的考量[J].地方財政研究，2017（12）：26-32