人代會(huì)期間能否召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議？

楊云彪

近日，陜西人大《法治與社會(huì)》雜志發(fā)起了一場(chǎng)關(guān)于“人代會(huì)期間能否召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議”的討論，參與討論的各方給出了截然相反的答案。

其實(shí)，人代會(huì)期間能否召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議，需要從法律邏輯的角度予以澄清。盡管沒(méi)有全部言明，各方討論的原點(diǎn)可以歸結(jié)為人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。贊成可以在人代會(huì)期間召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議的人（“贊成說(shuō)”）認(rèn)為，既然是常設(shè)機(jī)關(guān)，即任何時(shí)候都可以履職，不應(yīng)在人代會(huì)期間“靜默”，況且法律又沒(méi)有禁止性規(guī)定。同時(shí)，由于人大常委會(huì)和人民代表大會(huì)職權(quán)有所不同，在特殊情況下套開(kāi)有一定的現(xiàn)實(shí)意義，“贊成說(shuō)”因此搬出了人大常委會(huì)要向人代會(huì)報(bào)告工作、可以向人代會(huì)提出議案等理由。反對(duì)的人（“反對(duì)說(shuō)”）則認(rèn)為，常設(shè)機(jī)關(guān)可以理解為閉會(huì)期間的機(jī)關(guān)，不能和人代會(huì)爭(zhēng)權(quán)，套開(kāi)人大常委會(huì)也存在諸多弊端。

“贊成說(shuō)”似乎更有道理。確實(shí)，法律并無(wú)禁止人代會(huì)期間開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議，個(gè)別法律規(guī)范的“不周延”甚至有為人代會(huì)期間套開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議提供了法理說(shuō)辭。

但“贊成說(shuō)”對(duì)于法律規(guī)范的解釋并不周延。首先，常設(shè)機(jī)關(guān)一說(shuō)不能解釋為什么人代會(huì)期間要設(shè)立一個(gè)主席團(tuán)主持會(huì)議，而不是由常設(shè)機(jī)關(guān)來(lái)主持會(huì)議。既然常設(shè)機(jī)關(guān)任何時(shí)間都可以履職，為什么要多一個(gè)主席團(tuán)？其次，“贊成說(shuō)”沒(méi)有從規(guī)范意義上對(duì)憲法和地方組織法規(guī)定的一些由人大常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間履職的情況作出說(shuō)明。

針對(duì)人大常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間履行職能，憲法、地方組織法、代表法都有邏輯一致的立法規(guī)范。比如，憲法第一百一十條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

當(dāng)然，憲法和地方組織法，都只在某些方面規(guī)定了人大常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間履職，因此“贊成說(shuō)”認(rèn)為，憲法和地方組織法沒(méi)有規(guī)定人大常委會(huì)的所有職能都必須在人代會(huì)閉會(huì)期間履行。據(jù)此，他們認(rèn)為，沒(méi)有規(guī)定在閉會(huì)期間履行的，人代會(huì)期間，人大常委會(huì)就可以開(kāi)會(huì)履職。

憲法和地方組織法、代表法明確規(guī)定人大常委會(huì)只在人代會(huì)閉會(huì)期間方可履行的職能，旨趣有三個(gè)方面：

第一，一些職能原本是專(zhuān)屬于人代會(huì)的，只要開(kāi)會(huì)，動(dòng)議這些事項(xiàng)就只能由人代會(huì)行使。

第二，一些職能沒(méi)有明確規(guī)定屬于人代會(huì)專(zhuān)屬，實(shí)踐當(dāng)中主要由人大常委會(huì)行使，也并不排除人代會(huì)期間可以由大會(huì)行使。

第三，一些職權(quán)并非也沒(méi)有必要由人代會(huì)專(zhuān)屬，而是由人代會(huì)和人大常委會(huì)分享。

對(duì)于第一個(gè)方面，“贊成說(shuō)”也許可以認(rèn)為，人代會(huì)專(zhuān)屬的權(quán)力，閉會(huì)期間由人大常委會(huì)來(lái)行使，并不意味著人代會(huì)期間不能套開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議，只要套開(kāi)的時(shí)候不行使這些權(quán)力就行了。但是第二個(gè)方面和第三個(gè)方面，“贊成說(shuō)”解釋力就顯得不足。既然某項(xiàng)權(quán)力，人代會(huì)和人大常委會(huì)都可以行使，為什么要規(guī)定必須在人代會(huì)閉會(huì)期間人大常委會(huì)才能行使呢？

其實(shí)，根據(jù)憲法和地方組織法，人代會(huì)由主席團(tuán)主持。人代會(huì)期間，主席團(tuán)可以行使一部分實(shí)體權(quán)力，比如許可對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施。因此，可以說(shuō)主席團(tuán)是人代會(huì)的臨時(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)。人代會(huì)一旦閉會(huì)，主席團(tuán)即不再履行任何權(quán)力。作為常設(shè)機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)則不同，在人代會(huì)閉會(huì)期間可以行使決定決議等實(shí)體性權(quán)力。

一個(gè)作為人代會(huì)的臨時(shí)機(jī)關(guān)，一個(gè)作為人代會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān);一個(gè)在會(huì)議時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)在閉會(huì)時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。否則，很難解釋為什么對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施，人代會(huì)期間要主席團(tuán)許可，人代會(huì)閉會(huì)期間要人大常委會(huì)許可。既然人代會(huì)期間可以套開(kāi)人大常委會(huì)，只規(guī)定主席團(tuán)許可的旨趣何在？至少是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

本文認(rèn)為，我國(guó)憲法框架下的人民代表大會(huì)制度，是一個(gè)人代會(huì)和人大常委會(huì)分時(shí)段運(yùn)轉(zhuǎn)的制度，所謂常設(shè)機(jī)關(guān)就是在人代會(huì)閉會(huì)期間行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。當(dāng)然，這并不意味著人代會(huì)期間常設(shè)機(jī)關(guān)不再存在，或者沒(méi)有活動(dòng)，而是不做實(shí)質(zhì)性的行權(quán)而已。至于人大常委會(huì)主任作報(bào)告、人大常委會(huì)向人代會(huì)提出議案及提出預(yù)算案的初審報(bào)告等，有的可以在會(huì)前形成內(nèi)容，有的則以簡(jiǎn)約的形式提出，而不應(yīng)在人代會(huì)期間再套開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議。

本文討論的話(huà)題，目前并未有明確的憲法解釋。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)浙江人大的一次答復(fù)可以作為政策上的佐證，也反映了最高立法機(jī)關(guān)對(duì)憲法精神的正確理解。

浙江省人大問(wèn)：

2003年3月，我省某市某區(qū)第十三屆人大舉行第一次會(huì)議。會(huì)議期間，半數(shù)以上的區(qū)人大代表因?qū)β鋵?shí)“縣一級(jí)財(cái)權(quán)、事權(quán)”情況不滿(mǎn)意，聯(lián)名向大會(huì)主席團(tuán)提出議案，要求大會(huì)暫時(shí)休會(huì)。該議案經(jīng)依法表決通過(guò)后，大會(huì)即休會(huì)。區(qū)人大第一次會(huì)議未選舉產(chǎn)生新一屆人大常委會(huì)組成人員和“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員。現(xiàn)就大會(huì)休會(huì)期間的有關(guān)問(wèn)題向你們請(qǐng)示如下：

一、區(qū)人大第一次會(huì)議未選舉產(chǎn)生新一屆人大常委會(huì)組成人員，在大會(huì)休會(huì)期間，上屆人大常委會(huì)是否能繼續(xù)行使職權(quán)？

二、大會(huì)休會(huì)期間，司法機(jī)關(guān)要求對(duì)某一區(qū)人大代表實(shí)行限制人身自由強(qiáng)制措施的，是經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)許可，還是經(jīng)上屆人大常委會(huì)許可？

（浙江省人大法制委員會(huì)2003年4月15日）

全國(guó)人大常委會(huì)法工委答：

一、地方組織法第四十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同，它行使職權(quán)到下屆本級(jí)人民代表大會(huì)選出新的常務(wù)委員會(huì)為止?！备鶕?jù)這一規(guī)定，該區(qū)第十三屆人大第一次會(huì)議因故休會(huì)，在未選舉產(chǎn)生新一屆人大常委會(huì)組成人員之前，上屆人大常委會(huì)繼續(xù)行使職權(quán)。代表大會(huì)休會(huì)不同于閉會(huì)，應(yīng)是暫時(shí)的。主席團(tuán)應(yīng)盡快召集恢復(fù)會(huì)議的舉行。在休會(huì)期間，上屆人大常委會(huì)不宜聽(tīng)取“一府兩院”的工作匯報(bào)、作出相應(yīng)決議及組織代表活動(dòng)、任免有關(guān)干部等。

二、根據(jù)代表法第三十條規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，采取法律規(guī)定的限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。在大會(huì)休會(huì)期間，司法機(jī)關(guān)要求對(duì)某一區(qū)人大代表實(shí)行限制人身自由強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可。 （2003年5月21日）