對新一輪減稅降費的幾點思考

張麗微

摘 要：為應對經(jīng)濟下行以及國際稅收競爭的壓力，我國積極推進減稅降費。新一輪減稅降費涉及多項稅費的減降，降低了企業(yè)成本，也優(yōu)化了我國的納稅環(huán)境及營商環(huán)境，但也將帶來地方財政困境等問題。在實踐中還需對減稅降費的方式及其與征管水平、制度改革等關系進行思考。

關鍵詞：減稅降費 財政困境 征管 制度成本

針對當前經(jīng)濟下行壓力不斷增加、稅費負擔較重的國內經(jīng)濟形勢以及復雜多變的國際形勢，我國亦采取減稅降費的手段來降低企業(yè)成本、穩(wěn)定經(jīng)濟增長。自2018年的中央經(jīng)濟工作會議中明確提出要“實施更大規(guī)模的減稅降費”以來，新一輪減稅降費拉開了序幕。新一輪減稅降費涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社保費等多個稅種、多項收費，減降力度空前，不僅降低了企業(yè)成本，也優(yōu)化了我國的納稅環(huán)境及營商環(huán)境，但在減稅降費實施過程中，仍然存在一些值得思考的問題。

一、減稅降費方式如何選擇

在實踐中，通常減稅降費會以兩種形式出現(xiàn)：一種是“擠牙膏式”的減稅;另一種是“大幅減稅”?？v觀我國出現(xiàn)的多次減稅政策，可以發(fā)現(xiàn)此前政府的減稅政策主要采取一種類似于“擠牙膏”的方式，即針對社會反映較為強烈的某些方面進行減稅，這種減稅是有限地、部分地減稅，雖然見效快，但卻也反映出我國稅收制度比較臨時、零散與復雜等問題，導致企業(yè)“獲得感”不強，長期內更是引發(fā)社會對減稅降費效果的質疑。因此，就本輪減稅降費而言，必須將“擠牙膏式”的減稅改為“大幅減稅”，即通過“一攬子方案”來完成減稅降費計劃，實現(xiàn)普惠式減降。2018年8月舉行的金融改革創(chuàng)新與實體經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展平行論壇中，劉勝軍就提出“要通過減稅來實現(xiàn)金融機構為實體經(jīng)濟服務，為實體經(jīng)濟減負，而且這個減稅不是擠牙膏式的減稅，而是要大幅減稅”。

二、減稅降費政策是否越多越好

近幾年，稅收優(yōu)惠政策文件每年多達200多項，內容涉及多個稅種及多項收費。據(jù)統(tǒng)計，2017、2018兩年涉及稅基較廣的增值稅稅收優(yōu)惠政策文件更是多達100多項。其中，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、企業(yè)研發(fā)、高新技術企業(yè)等方面的稅收優(yōu)惠政策文件也是多不勝數(shù)，僅2019年我國推出的《“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”稅收優(yōu)惠政策指引》就包含了近百項針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠覆蓋了企業(yè)從初創(chuàng)到發(fā)展的整個生命周期。

雖然稅收政策需要根據(jù)經(jīng)濟形勢及時進行調整，具備一定的靈活性，但這無疑將與稅收的固定性出現(xiàn)不相符的情況。稅收作為影響企業(yè)部門、居民部門的重要因素，其應該具有一定的相對穩(wěn)定性，以便于企業(yè)、居民作出準確、合理的預期和行為活動，這才能有效發(fā)揮稅收的調節(jié)作用。反之，稅收政策調整過快、過多不僅會影響企業(yè)、居民的預期，也會增加企業(yè)認識、學習新政策的成本和準確理解、使用新政策的難度，最終影響到稅收的調節(jié)作用。

二、厘清減稅降費與加強征管的關系

隨著“金稅工程”的不斷推進，我國的稅收征管水平顯著提高，這不僅是近幾年大幅減稅后稅收收入仍保持高速增長的主要原因，也是納稅人感覺稅收負擔越來越重的重要原因之一，甚至部分納稅人因此擔憂減稅降費的實際效果。但在推進減稅降費過程中，固然減稅降費的效果可能會因為稅務機關加強征管而打折扣，但絕不能因此就否認政策性減稅的作用，更不能因此而放松征管，以期通過放松征管來達到減稅的目的。在任何時期，加強征管、堵塞漏洞，都是維護稅收公平、體現(xiàn)稅收強制性的必然選擇。但是在當前征管水平處于快速提高的階段，其確實會影響到減稅降費的效果，因此，在研究政策性減稅力度時，應充分考慮征管加強騰出的減稅空間。實際上，征收率的顯著提升為更大幅度降低法定稅負創(chuàng)造了空間，這也是推動稅制優(yōu)化，建立現(xiàn)代稅收制度的必由之路。

三、減稅降費與制度改革的關系

稅費負擔作為一項顯性成本，是社會各界最為關注的一項成本，但除稅費以外的其他成本，尤其是隱性成本同樣值得關注。制度性交易成本是企業(yè)在遵循政府制定的一系列規(guī)章制度時所需付出的成本，屬于影響企業(yè)負擔的非市場性因素，與政策、法律、法規(guī)制定以及政府機構的監(jiān)管和運行效率密切相關，并成為投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者關注的重要問題，因此，在企業(yè)的各項成本中，制度性交易成本不容忽視?，F(xiàn)階段，由于我國制度性交易成本涉及的范圍廣（遠超過世界銀行《營商環(huán)境報告》所量化的內容），且企業(yè)部分顯性的制度性交易成本出現(xiàn)隱性化的發(fā)展態(tài)勢，這就使得我國的制度性交易成本較高且復雜。雖然，近幾年我國不斷優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營、市場準入、資質資格、投資、進出口等領域的營商環(huán)境，積極推進“放管服”改革，以期降低制度性交易成本，但與減稅降費見效快的結果相比，降低這一成本的效果并不明顯，這主要是因為推進“放管服”行政審批制度改革難度大、見效緩慢且后續(xù)改革繁重。

2017年，中國財政科學研究院通過實地調研來考察企業(yè)負擔降低的效果，并發(fā)布了《降成本：2017年的調查與分析》報告。報告指出：由于我國的制度變遷和制度創(chuàng)新存在滯后，與當前的發(fā)展水平、風險水平出現(xiàn)脫軌，導致政府與市場邊界劃分、中介收費、信息共享、社會信用體系建設等方面存在較多問題，而這產(chǎn)生了各種制度性成本，最終均轉化為企業(yè)的各項隱性成本。中國財政科學研究院8月1日在京發(fā)布的《降成本：2017年的調查與分析》報告——《中國經(jīng)濟周刊》。因此，當前減稅降費政策的實施，還需社保、金融、電力等多項體制改革來配合，只有各項改革全面推進才能從根本上解決企業(yè)綜合負擔重的問題。否則，僅依靠現(xiàn)有的稅率下調、社保繳費比例降低等方式，難以達到降低企業(yè)成本的長期效果。

四、減稅降費之后地方財力如何保障？

短期內，減稅降費的實施無疑會使地方政府面臨較大的財政困境。因此，在當前政府公共支出不斷增長的現(xiàn)狀下，如何實現(xiàn)財政收支平衡或合理的財政赤字，也是減稅降費過程中面臨的一個重要問題。通常，政府作為非生產(chǎn)部門，由減少稅費導致其財政收入減少后，可以通過減少支出或者增加其他收入來維持收支平衡。具體來看，可以通過以下三種方式來應對可能出現(xiàn)的財政困境：

第一，調整財政支出結構。在2019年3月的《政府工作報告》中即提出：為支持企業(yè)減負，中央財政要開源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。中國政府官網(wǎng)，http：//wwwgovcn。在減稅降費的同時，消減非社會保障功能的支出，據(jù)統(tǒng)計，我國與社會保障、社會福利直接相關的支出則有教育、社保與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和保障房等四項，其占比合計不足40%，而非市場化、非社會保障和福利方面的支出占比較高，有一定的減降空間。劉明彥，從財政支出結構看減稅降費空間（N），中國城鄉(xiāng)金融報，2019年5月10日。

第二，適度增加債務。目前，目前我國財政赤字276萬億元，比2018年增加038萬億元，赤字率不足3%，而我國政府的綜合負債率占GDP比例不到四成，低于歐盟60%的警戒線，也遠遠未達到美國100%以上的負債水平，這說明政府負債率未來仍有一定擴大空間，但這絕不是盲目地、無限制地擴大債務。目前在考慮國內經(jīng)濟承受能力，以及政府負擔能力的基礎上，可適度提高赤字率（如由26%提高到28%或者3%），即通過適當發(fā)行債務來保障中央和地方財政支出需要。

第三，優(yōu)化稅負結構。減稅降費是在稅制改革的過程中實現(xiàn)和完成的，其實施必然會影響或改變稅負結構，即改變企業(yè)納稅人與自然人納稅人之間、企業(yè)納稅人與企業(yè)納稅人之間以及自然人納稅人之間的稅負比對結果，因此，減稅降費需與稅負結構調整相配合。通過優(yōu)化稅負分配結構，使稅種間、行業(yè)間、納稅主體間的稅負分配格局與稅源結構相吻合，尋找并拓展支付能力強、潛力大的新稅源，優(yōu)化稅負公平環(huán)境，激發(fā)市場活力，推進經(jīng)濟轉型升級，以緩解大規(guī)模減稅降費所引致的財政支出壓力。

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