調(diào)查核實權(quán)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的運用與完善

汪琰婷

（311400 富陽區(qū)人民檢察院 浙江 杭州）

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月，習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議時又指出，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益，從而推動我國法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次工作會議決定《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，它是我國司法體制改革的一項重要創(chuàng)新舉措。其中，調(diào)查核實權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的一項重要職權(quán)，但由于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的開展尚處于初步摸索發(fā)展階段，對調(diào)查核實權(quán)的運用與完善明顯存在著一些不足，因此，針對檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中對調(diào)查核實權(quán)的運用與完善情況，對其中存在的問題以及有關(guān)建議進(jìn)行研究，以促進(jìn)其不斷完善和發(fā)展提升，具有十分積極的作用和意義。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)內(nèi)涵及特點

（一）調(diào)查核實權(quán)歷史沿革

調(diào)查核實權(quán)在我國法律制度中的出現(xiàn)，最早可追溯至古代的封建統(tǒng)治社會時期，統(tǒng)治階級通過御史對百官展開展調(diào)查，其中的調(diào)查情況即與現(xiàn)代法治環(huán)境下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)存在較大的相似點，它是早期檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)的一種雛形。新中國成立后檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督有關(guān)制度的演變發(fā)展先后經(jīng)歷了擴(kuò)大變化、停滯發(fā)展與恢復(fù)發(fā)展等不同變化發(fā)展時期，在2012年由我國的民事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)進(jìn)行明確，隨后又通過各項法律規(guī)定的文件說明對檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)及有關(guān)內(nèi)涵進(jìn)行逐漸細(xì)化，為檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的有關(guān)工作開展提供了更加完善的法律支持。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵

“檢察機(jī)關(guān)對法律監(jiān)督權(quán)所及范圍內(nèi)的事項進(jìn)行調(diào)查，以便了解案件事實真相，是行使法律監(jiān)督權(quán)的先決條件。法律賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，也就因此成為法律監(jiān)督權(quán)的一個基本構(gòu)成要素”。因此，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定主要是對法院裁判的正當(dāng)性以及合法性、審判、執(zhí)行活動是否違法進(jìn)行核查，針對法院生效的民事以及行政法律文書，以及人民法院與有關(guān)工作人員的整個訴訟過程中的行為，側(cè)重于“核查”。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)是指按照一定法律程序通過各種手段如詢問當(dāng)事人與案外人、復(fù)制相關(guān)資料、勘驗、鑒定等一系列非強(qiáng)制性措施等收集證據(jù)以及對案件的事實進(jìn)行調(diào)查的相關(guān)權(quán)能，側(cè)重于“調(diào)取”。

（三）公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的特點

1.必要性

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)系從檢察機(jī)關(guān)的民事、行政檢察權(quán)派生出來的，是其進(jìn)行民事、行政訴訟法律監(jiān)督職能履行和實現(xiàn)的重要手段。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的證據(jù)基礎(chǔ)是從檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗進(jìn)行查閱以及通過對案件當(dāng)事人、案外人的問詢、勘驗、鑒定等非強(qiáng)制性調(diào)查與核實中獲取。檢察機(jī)關(guān)通過上述行為措施進(jìn)行有關(guān)內(nèi)容調(diào)查與核實來獲取提起訴訟的證據(jù)，就是通過對調(diào)查核實權(quán)的使用實現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)是由公眾選擇并賦予的，也是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟職責(zé)履行的重要職權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)具有一定的必要性特征。

2.合法性

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)是通過有關(guān)法律文件被明確賦予的，并且所對應(yīng)的法律文件中對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使范圍以及程序、措施等都有詳細(xì)的規(guī)定，因此，它具有明確的合法性特征。

3.主動性

檢察機(jī)關(guān)通過對調(diào)查核實權(quán)的行使運用實現(xiàn)民事、行政訴訟檢察監(jiān)督職能履行中，對調(diào)查核實權(quán)的啟動使用，是以對國家與社會公共利益是否受到損害或者是否存在受到損害的危險等情況進(jìn)行核實，在一系列調(diào)查核實工作開展基礎(chǔ)上，由檢察機(jī)關(guān)決定是否提起行公益訴訟，從而通過有關(guān)職權(quán)行使履行其相關(guān)職能，由此可見，檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)具有一定的主動性特征。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)完善與運用的問題分析

結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開展情況，在對調(diào)查核實權(quán)的完善和運用中主要存在以下突出問題。

首先，檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)行使與運用的有關(guān)細(xì)則不夠健全。結(jié)合當(dāng)前對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)工作開展的法律規(guī)定內(nèi)容，其中，針對檢察機(jī)關(guān)在污染環(huán)境以及食品藥品安全等對社會公共利益存在危害的行為所提起的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)閱和復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等共七種措施行使其在公益訴訟提起中的調(diào)查核實權(quán)。雖然該文件中對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)使用范圍與措施等進(jìn)行了明確，但是結(jié)合其工作開展情況來看，由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中審查監(jiān)督的流程以及審批權(quán)限、申請調(diào)查的手續(xù)等調(diào)查核實細(xì)則不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致其對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督職能履行的嚴(yán)肅性產(chǎn)生一定的影響，使其在實際工作開展與運用中存在較為突出的問題。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，對調(diào)查核實權(quán)的行使運用中，由于人員與設(shè)備保障方面存在一定的缺陷，對其提起公益訴訟工作開展的質(zhì)量和效率也存在一定的不利影響。面對公益訴訟工作的新形勢、新常態(tài)，基層檢察機(jī)關(guān)民行部門從人員人數(shù)及知識儲備、業(yè)務(wù)能力等均存在不足。一方面基層檢察機(jī)關(guān)民行部門一般僅配備3至5名人員，民行部門不僅要做好傳統(tǒng)業(yè)務(wù)即對法院生效裁判的監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督等等，還要積極開展公益訴訟活動，人員配備與實際工作量明顯不匹配，另一方面，基層檢察機(jī)關(guān)民行部門檢察人員存在“本領(lǐng)恐慌”的現(xiàn)象。公益訴訟的調(diào)查對象一般是對專業(yè)性較強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)或?qū)嵙^強(qiáng)的企業(yè)，涉及的領(lǐng)域亦具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這就要求檢察人員需要具備較高的文化修養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)以及業(yè)務(wù)辦理能力，檢察人員素質(zhì)與案件難度不適應(yīng)。因此，導(dǎo)致業(yè)務(wù)開展的難度較大，對工作職能的有效履行以及履職效能提升影響十分明顯。

最后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，其調(diào)查核實權(quán)的行使與運用中還存在調(diào)查核實剛性不足問題。由于當(dāng)前的法律規(guī)定中對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)行使缺乏剛性的保障措施，使檢察機(jī)關(guān)對不配合單位或個人的有效處理存在明顯不足，對其公益訴訟工作開展以及提起公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的有效行使和運用，都存在著一定的不利影響。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)完善與運用的對策

結(jié)合上述對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)運用與完善的問題，為促進(jìn)其進(jìn)一步完善和有效運用，首先應(yīng)針對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)進(jìn)行有關(guān)細(xì)則規(guī)定出臺，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開展的實際情況，對調(diào)查核實權(quán)的有關(guān)執(zhí)行細(xì)則與要求、規(guī)定進(jìn)行明確，為調(diào)查核實權(quán)的有效行使提供更加完善與詳細(xì)的保障。加快有關(guān)細(xì)則規(guī)定的出臺和完善，需要國家法律政策制定部門結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實的實施需求，在司法解釋層面對有關(guān)細(xì)則進(jìn)行合理解釋并明確規(guī)定，以對檢察機(jī)關(guān)提取公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的有效落實和運用以具體的法律文件與操作解釋為指導(dǎo)，確保其有效運用并不斷完善。

其次，針對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)行使的人員與設(shè)備保障不足問題，還應(yīng)加大有關(guān)人員與設(shè)備保障的建立，不斷提升檢察機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員的辦案能力，促進(jìn)其工作質(zhì)量和效率提升，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以及工作開展各項職能的有效落實和運用提供充分的保障。這就要求一方面要加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作重要性的認(rèn)識，不斷加大對其工作開展的人員以及設(shè)備等資源配備，避免因后勤保障不足對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開展及其職權(quán)的有效行使與落實產(chǎn)生不利影響；同時，還需要針對檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)工作開展加強(qiáng)公益訴訟工作能力的培訓(xùn)，嚴(yán)格按照合法的程序和流程開展工作，加大公益訴訟提起中調(diào)查核實的剛性力度，確保調(diào)查核實證據(jù)的真實、合法以及關(guān)聯(lián)性，為提起公益訴訟工作開展提供真實、可靠的證據(jù)支持。

四、結(jié)束語

總之，對調(diào)查核實權(quán)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的運用與完善研究，有利于促進(jìn)有關(guān)工作制度的不斷健全和完善，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實落實操作提供充分的支持，促進(jìn)其履職效能不斷提升，具有十分積極的作用和意義。