論選擇性執(zhí)法的法律規(guī)制

王軍太

摘 要：“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機關的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象。唯有從立法規(guī)則、行政機關內部規(guī)制、司法審查等方面解決選擇性執(zhí)法的現(xiàn)實困境，才能遏制權力尋租和執(zhí)法腐敗，建設法治政府、法治社會和法治國家。

關鍵詞：選擇性執(zhí)法;自由裁量;資源配置;司法審查

一、引言

“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機關的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象?！斑x擇性執(zhí)法”行為背離了法治思維，嚴重損害了行政機關的權威性和公信力。

二、對“選擇性執(zhí)法”的認知

何謂“選擇性執(zhí)法”？選擇性執(zhí)法就是行政主體針對同種情況，有的作為，有的不作為，沒有同等對待全部法律事實，以致侵犯公民平等權的法律現(xiàn)象。如同“有案必破”只是司法機關一廂情愿的法治理想一樣，似乎完全杜絕“選擇性執(zhí)法”也只是一個美麗的童話。

現(xiàn)實中“選擇性執(zhí)法”存在兩種不同的“行為選擇”：一種是合理的選擇性執(zhí)法，另一種是不合理的選擇性執(zhí)法。

（一）合理的選擇性執(zhí)法

現(xiàn)實社會中情況多變，并且事物的發(fā)展往往超出已有法律的發(fā)展速度，致使依靠現(xiàn)有法律無法解決現(xiàn)實問題的局面時有出現(xiàn)。同時，受執(zhí)法資源限制，對于違法行為進行有選擇的處理，亦是屬于正常范疇。例如，“嚴整嚴打”“重典治亂”“執(zhí)法運動”等選擇性執(zhí)法情況的產生均據(jù)于此。另外，就我國目前現(xiàn)行的行政管理辦法和司法領域相關規(guī)定，被動性執(zhí)法十分普遍，具體表現(xiàn)在司法領域的“民不告、官不理”的“民告官”案件里以及行政領域的“被動發(fā)現(xiàn)后再處理”的行政管理程序中。

就這一方面來看，“選擇性執(zhí)法”可以通過有選擇性的個別執(zhí)法和抽樣式檢查，保證通過小量的執(zhí)法資源得到良好的執(zhí)法效果，提升社會各相關單位的自律自省意識。這一方式在現(xiàn)階段還有很大的存在空間，對于社會管理、市場監(jiān)管及經濟調控等都起到了一定程度的積極作用。

（二）不合理的選擇性執(zhí)法

目前，由于有關選擇性執(zhí)法的程序不完善、規(guī)范性差，并且自由裁定空間過大，很大程度上使執(zhí)法的具體化操作需要由執(zhí)法人員的“道德”來控制。在這種基礎上只能寄希望于執(zhí)法主體具備圣人的所有特質，以致產生了諸多的問題。即便是合理的選擇性執(zhí)法，由于執(zhí)法行為未體現(xiàn)“程序正義”，也會導致“公權力私有”的主觀錯覺，在客觀上破壞了法律的威嚴和政府的公信力。

某些執(zhí)法者和利益相關者由于未受到有效的監(jiān)督，為了謀求私利和不合法利益，利用選擇性執(zhí)法的裁量權自由恣意妄為，形成所謂“非合理選擇性執(zhí)法”，以致公眾對于選擇性執(zhí)法直接理解為“非法執(zhí)法”。由于法律的滯后性、個案的特殊性、人情的現(xiàn)實性、利益的關聯(lián)性，同案情不同處理方式普遍存在。這種不合理的選擇性執(zhí)法違背了公平、正義、平等的法治理念，讓社會公眾深感不滿。故執(zhí)法人員根據(jù)自己的主觀惡好、利益誘惑來采取區(qū)別性對待是有違公正和平等原則的，更是一種權力尋租和執(zhí)法腐敗，理應受到約束和規(guī)制。

三、“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)實困境

選擇性執(zhí)法現(xiàn)象在實踐中中存在諸多的法律問題。

一是法理和情理的價值沖突。我國五千多年的人情社會已形成其固有的道德價值理念，當作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定與人們的通常認知發(fā)生沖突時，行政執(zhí)法人員該如何適用？例如，行政相對人基于救死扶傷而實施的闖紅燈行為，行政主體對該違法行為是處罰還是不處罰？是應該保護個體生命，還是維護《中華人民共和國道路交通安全法》的尊嚴？如果執(zhí)法者攔下為趕去醫(yī)院救助患者而闖紅燈的相對人并對其進行當場處罰，這無疑會威脅和損害患者的生命健康權，這在大多數(shù)民眾心里也是不可接受的;如果執(zhí)法者選擇了為維護生命權而對該行政相對人沒有作出處罰，這種“選擇性執(zhí)法”卻可以得到大眾的認同，這種“行為選擇”是合理的和可被接受的。現(xiàn)實社會的復雜多樣，法理和情理無法避免的沖突，導致行政執(zhí)法“行為選擇”的不可避免。

二是法律理解與法律素養(yǎng)的現(xiàn)實沖突。執(zhí)法是個人主觀意識主導的行為，執(zhí)法行為則是執(zhí)法者意志的外化表現(xiàn)?！斑x擇性執(zhí)法”除了受法律本身的影響之外，執(zhí)法者個人的道德水準、法律素養(yǎng)和運用法律的能力等因素也非常重要。少數(shù)基層執(zhí)法者的職業(yè)道德素質不高，不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾;少數(shù)基層執(zhí)法者對法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念，不能本著盡可能貼近立法初衷的原則，作出合法合理的行政行為，較好地解決新生的社會問題和矛盾;個別基層執(zhí)法者將自己的個人私利置于執(zhí)法目標之上，將權力作為謀取私利的工具，采用不合理的“選擇性執(zhí)法”行為給自身帶來各種直接或者間接的利益。行政執(zhí)法人員對法律理解所應達到的認知程度和現(xiàn)實中個別行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)低下的現(xiàn)狀的沖突是“選擇性執(zhí)法”“行為選擇”的又一困境。

四、“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的規(guī)制

（一）立法規(guī)制

面對不同情況，一要做到“選擇性執(zhí)法”與法律規(guī)則和法律原則之間的平衡，唯有嚴格按照程序進行執(zhí)法，唯有經過公正程序檢驗的執(zhí)法行為，才能保證實體權益的公正公平。行政程序是控權機制中最重要的環(huán)節(jié)，程序正義可以生成實體正義。二要制定細化而明確的裁量標準，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擁有的行政自由裁量權具有濫用的特質，而自由裁量權的存在又是法律和現(xiàn)實的雙重需要。唯有限制和約束執(zhí)法者隨心所欲，恣意裁量的行為傾向，方能使裁量權的自由性在一定程度上得以約束。因此，必須明確執(zhí)法過程中裁量權的運用空間和范圍，細化裁量權行使的情形和可自由裁量的范圍領域，在法律允許的自由幅度范圍內，給予裁量權更為細化而具體的適用對象、適用情形和適用標準，將裁量權的適用空間依據(jù)不同的情形作出不同的適用標準，以保證執(zhí)法的公正統(tǒng)一，從而在一定程度上約束不合理的行政執(zhí)法的“行為選擇”。

（二）行政機關內部規(guī)制

一是加強行政機關內部監(jiān)督。行政復議是行政機關內部進行監(jiān)督的一條重要途徑，復議機關針對下級行政機關不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，可作出糾正或責令下級行政機關予以糾正的復議決定，從而強化行政內部的監(jiān)督作用。二是強化執(zhí)法人員的責任追究。對于行政相對人而言，行政執(zhí)法主體擁有優(yōu)越的權力地位，“選擇性執(zhí)法”行為即是這種優(yōu)越性的體現(xiàn)。面對不公正的“選擇性執(zhí)法”行為，相對人內心的抵制和抗拒唯有在執(zhí)法人員承擔相應的責任追究之時，才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責任追究機制是合理的“選擇性執(zhí)法”行為的保障，從行政責任的承擔到刑事責任的落實、從對行政機關的責任追究到對具體行政執(zhí)法人員的責任追究、從個人的職務升遷和降免到名譽和金錢的處罰等多方面，建立對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責任追究機制，以確保執(zhí)法人員不能、不敢進行不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，從而達成實現(xiàn)“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的，是人民群眾利益的忠實代表”的目的。

（三）加強對“合理的選擇性執(zhí)法”的宣傳

目前，民眾和媒體對于選擇性執(zhí)法問題關注度很高。這是因為“非合理”選擇性執(zhí)法問題的大量出現(xiàn)，已經逐漸在社會公眾中形成刻板印象，以致于其本來的概念被社會所模糊和遺忘，而逐漸成為“權力濫用”的代名詞。針對這一形勢，必須加強對選擇性執(zhí)法本來意義的宣傳，為正常需要所進行的選擇性執(zhí)法創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。同時，消除社會不良印象，也是保證法律有效執(zhí)行、政府公信力得以提升的重要手段。將合理的選擇性執(zhí)法所取得的成績和效果進行有效的宣傳，一方面可以增強對于特定事件、特定群體的威懾作用，另一方面能夠在一定程度上消除群眾的反感心理。

五、結語

因“選擇性執(zhí)法”行為存在的客觀性和必然性，故需準確區(qū)分“選擇性執(zhí)法”的合理執(zhí)法行為和不合理執(zhí)法行為，接納其合理行為而有效的規(guī)范和約束不合理執(zhí)法行為。這對遏制權力尋租和執(zhí)法腐敗，對建設法治政府、法治社會和法治國家具有非凡的意義。

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