農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配問題研究

喬雪

摘 要：本文通過對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款分配的情況出發(fā)，找到農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款分配存在的問題，分析現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償相關(guān)法律政策不完善之處，并針對(duì)出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以減少農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款分配糾紛，更好保障失地農(nóng)民的生活。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地;征收補(bǔ)償;對(duì)策

農(nóng)村土地具有重要的社會(huì)保障價(jià)值，土地征收分配工作，需要引起廣泛關(guān)注和重視。及時(shí)處理好村集體和被征地農(nóng)戶之間的關(guān)系，以及各個(gè)家庭成員之間的分配關(guān)系對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

一、集體土地征收補(bǔ)償款分配問題的法理分析

（一）集體土地征收補(bǔ)償款分配的對(duì)象

集體土地征收補(bǔ)償款分配的對(duì)象是指有資格獲得土地補(bǔ)償款的人員。我國相關(guān)法律規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償款分配的對(duì)象包括兩種：集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（二）集體土地征收補(bǔ)償款分配的標(biāo)準(zhǔn)

征地者與集體組織之間的分配標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地法相關(guān)規(guī)定，依據(jù)原土地的用途進(jìn)行發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用。主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)用等。

集體組織和成員之間的分配標(biāo)準(zhǔn)。在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中對(duì)被征農(nóng)戶是主要地補(bǔ)償主體以及如何分配補(bǔ)償費(fèi)用問題做了指導(dǎo)。此決定有利于土地補(bǔ)償分配工作的開展。

組織成員之間的分配標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成員間地具體分配工作我國法律把相關(guān)權(quán)利賦予村民大會(huì)討論產(chǎn)生，由村民通過自治來實(shí)現(xiàn)。我國法律規(guī)定，在制定征地補(bǔ)償款時(shí)，村民會(huì)議要集體討論通過，村集體成員在會(huì)議上可表達(dá)自己的看法。在農(nóng)村，重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民會(huì)議成員的三分之二或者三分之二以上的村民代表同意，之后報(bào)基層政府備案，征地補(bǔ)償費(fèi)用也不例外。但是，村民自治必須在法律的約束進(jìn)行，分配標(biāo)準(zhǔn)不得違反法律，不得侵犯其它成員的合法權(quán)利。

實(shí)踐中，集體組織成員對(duì)于分配方案一般是平均分配土地補(bǔ)償費(fèi)。但是，事實(shí)上，在真實(shí)的案例中，許多非等額分配的情況也十分普遍，在針對(duì)一些特殊群體上，不乏存在少分，甚至干脆不參與分配的現(xiàn)象，比如“外嫁女”等等。由于受到一些民間傳統(tǒng)的影響，再加上缺乏相關(guān)的法律知識(shí)，分配方案在內(nèi)容方面與相關(guān)法律和法律原則背道而馳。

二、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配中存在的問題

（一）相關(guān)受益主體資格不確定

集體土地征收補(bǔ)償款的受益主體包括集體經(jīng)濟(jì)組織，也包括集體組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地的所有權(quán)人，當(dāng)然對(duì)土地補(bǔ)償分配有收益權(quán)。我國《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理等等。集體經(jīng)濟(jì)組織的在現(xiàn)實(shí)中得表現(xiàn)形式比較模糊。實(shí)際上，集體經(jīng)濟(jì)的很多職能由村委會(huì)代行，包括補(bǔ)償款的分配，但是村委會(huì)只是管理者。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員是土地的承包者，享有土地補(bǔ)償分配請(qǐng)求權(quán)。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款糾紛的焦點(diǎn)問題是集體成員資格的確定問題。我國現(xiàn)行法律中對(duì)集體成員資格的取得、變更以及喪失沒有明確的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，在對(duì)待一些特殊人員比如出嫁女、輪換工等成員資格認(rèn)定上，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。

（二）分配標(biāo)準(zhǔn)不合理

1.征地者與集體組織之間的分配標(biāo)準(zhǔn)過低。

根據(jù)《土地管理法》，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要是以年產(chǎn)值為基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上乘以一定的倍出，得出土地補(bǔ)償費(fèi)。而且是按照土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)還要注意補(bǔ)償上限，即補(bǔ)償費(fèi)用不能超過30倍。但事實(shí)上農(nóng)用地被征收之后，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值比轉(zhuǎn)化之前的農(nóng)用地高出幾倍，甚至幾十倍。這就是說，土地被征收之后的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮了土地的原來用途和原來產(chǎn)值，沒有考慮到土地的預(yù)期收益，農(nóng)民沒有從土地用途改變后的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值中獲得相對(duì)應(yīng)的利益。

2.集體組織與組織成員之間的分配標(biāo)準(zhǔn)不明

對(duì)于被征收土地的農(nóng)民，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該運(yùn)用到其生活安置方面。我國許多省份也制定了給予補(bǔ)償費(fèi)用的最低標(biāo)準(zhǔn)，但是都有一個(gè)前提，即集體經(jīng)濟(jì)組織不能調(diào)整相應(yīng)土地給被征地農(nóng)民使用。所以，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，當(dāng)前提不存在，相應(yīng)的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是不存在的。

3.分配標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏監(jiān)督

分配標(biāo)準(zhǔn)是由村民自治決定，一般由村委會(huì)召開村民會(huì)議形成分配方案。村民自治在保障人民民主，保障農(nóng)民的土地補(bǔ)償款分配權(quán)益方面發(fā)揮了重大的作用。但是也存在很多現(xiàn)實(shí)問題。比如許多集體組織成員有自己的價(jià)值觀，許多傳統(tǒng)思想比如“嫁出去的女兒潑出去的水”，女兒沒有繼承的權(quán)利等等。其次在組織會(huì)議方面程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易導(dǎo)致村干部濫用權(quán)力，滋生腐敗。

（三）分配程序不規(guī)范

首先，征地信息的公開力度小?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定了地方政府應(yīng)該在分配方案公布之后及時(shí)發(fā)布公告，聽取相關(guān)人員的意見。但是，實(shí)踐中由于受各種因素的制約，這種規(guī)定落實(shí)不夠充分，農(nóng)民的參與程度非常低。

其次，土地征收缺乏有效的監(jiān)督?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定政府土地征收的監(jiān)督機(jī)制，政府既是土地的征收者，同時(shí)又是土地的交易方，在決策中，難以做到公正裁決，往往會(huì)出現(xiàn)侵占農(nóng)民土地的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配的建議

（一）明確受益主體資格

第一，什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。由于我國法律對(duì)農(nóng)村集體組織的定位比較模糊，其中包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體。不確定的定位，給我們帶來了相當(dāng)大的難題。所以，我國法律對(duì)于什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要作出一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

第二，集體組織成員資格如何認(rèn)定。實(shí)踐中認(rèn)定一個(gè)人是否具有集體組織成員資格，通常有三種做法：一是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。第二種做法是以權(quán)利義務(wù)是否對(duì)等作為標(biāo)準(zhǔn)。第三種做法是集體土地是否作為成員的基本生活保障。

第三，要規(guī)范土地權(quán)屬登記。有關(guān)部門要先進(jìn)行土地確權(quán)，具體落實(shí)哪些土地屬于哪些人，督促他們落實(shí)土地確權(quán)登記。在這些工作完成后，再進(jìn)行土地補(bǔ)償公告，循序漸進(jìn)，確保在補(bǔ)償款分配時(shí)達(dá)到公平、公正。

（二）優(yōu)化補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范征地者與集體組織之間的分配標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中，應(yīng)該從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。由相關(guān)部門綜合考察土地的各種因素，比如土地類型、產(chǎn)量、位置等，再考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民的社會(huì)補(bǔ)貼，思考土地具有的多樣功能，對(duì)被征收者進(jìn)行綜合全面的補(bǔ)償。

完善最低標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)被征收土地者的利益?，F(xiàn)有法律對(duì)于被征收土地者在沒有能夠調(diào)控的土地的情況下只是規(guī)定了土地被征收后，制定了補(bǔ)償款最低標(biāo)準(zhǔn)。相反，如果有土地可調(diào)時(shí)，土地補(bǔ)償款最低標(biāo)準(zhǔn)沒有相關(guān)規(guī)定。所以對(duì)于此種情況法律應(yīng)該加以完善。

明確村民自治與國家法律法規(guī)的關(guān)系。我國農(nóng)村實(shí)行村民自治，但這種自治并不是沒有任何限制的自治，仍然要接受國家法律法規(guī)的調(diào)整。村民自治的范圍究竟有多大，以及如何界定村民自治與國家法律法規(guī)的關(guān)系，存在許多困難。應(yīng)該堅(jiān)持“法不禁止即自由的原則”。

（三）完善補(bǔ)償款分配的程序

集體組織在征地補(bǔ)償分配過程中，要經(jīng)過充分的民主議定，既要尊重集體組織利益，又要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，具體來說，需要遵循以下三個(gè)步驟：

首先，在征收土地之前，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償方面的政策規(guī)定和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，使農(nóng)民對(duì)相關(guān)的法律知識(shí)進(jìn)行熟悉。其次，召開村民大會(huì)對(duì)征地補(bǔ)償方案進(jìn)行協(xié)商，充分聽取村民的意見，并根據(jù)村民意見對(duì)方案進(jìn)行修改。經(jīng)過修改之后，再經(jīng)過村民討論，如此反復(fù)，確保民主協(xié)商。修改后的方案，要經(jīng)過法律專業(yè)人士的審查，確保補(bǔ)償方案不能與我國的相關(guān)法律法規(guī)相互沖突，避免違法。經(jīng)過村民大會(huì)整體表決之后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行批準(zhǔn)。最后，對(duì)征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公示，公示期滿沒有異議的，要嚴(yán)格按照通過的征地補(bǔ)償方案進(jìn)行分配，使得被分配者充分了解并參與分配。

（四）健全補(bǔ)償款分配救濟(jì)制度

第一，完善人民調(diào)解制度。土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛主要發(fā)生在農(nóng)村集體組織以及集體組織成員之間。糾紛的主體之間相互熟悉，并且集體經(jīng)濟(jì)組織之間具有封閉性。充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，對(duì)解決糾紛具有重大的意義。

第二，建立相應(yīng)的民間仲裁機(jī)構(gòu)，把農(nóng)民征收補(bǔ)償分配糾紛納入到民間仲裁機(jī)構(gòu)的受案范圍之中。仲裁機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，能夠廣泛接受社會(huì)的監(jiān)督。土地征收補(bǔ)償糾紛時(shí)民事主體之間的糾紛，把這種糾紛納入到仲裁之中，其作出的結(jié)果也易于被雙方當(dāng)事人所接受。雖然土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛不屬于土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，我國法律把土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛排除在了仲裁之中。但是，兩者具有很大的相似性，并且兩者都屬于集體組織內(nèi)部的糾紛。應(yīng)當(dāng)把這兩種糾紛納入到仲裁的范圍之中。。

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