環(huán)評(píng)審批制度改革進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策

文_林穎 溫嶺市環(huán)境保護(hù)局

1 環(huán)評(píng)改革意義

做好環(huán)評(píng)改革工作能夠有效加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。在以往環(huán)評(píng)體制中，項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小、類別，都需要進(jìn)行環(huán)評(píng)。對(duì)于市縣兩級(jí)環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，受到人員、地域以及技術(shù)等因素的限制，繁雜的環(huán)評(píng)審批程序成本及時(shí)間耗費(fèi)較為嚴(yán)重，環(huán)評(píng)成為了項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生制約的因素。為了提升環(huán)評(píng)審批效率，需要重新定位環(huán)評(píng)體制區(qū)域功能，細(xì)化審批的流程、環(huán)節(jié)以及要件。做好環(huán)評(píng)改革工作能夠進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)環(huán)保監(jiān)管。就目前來(lái)說(shuō)，各地具有較多的環(huán)評(píng)項(xiàng)目，輕視監(jiān)管、注重審批的情況較為突出。且基層環(huán)保部門缺少深入的研究監(jiān)管體系，受到人員數(shù)量少、監(jiān)管任務(wù)重的影響，在面對(duì)監(jiān)管工作時(shí)經(jīng)常力不從心。通過(guò)環(huán)評(píng)制度的改革，則可以通過(guò)對(duì)監(jiān)管方式進(jìn)行積極的優(yōu)化，提升監(jiān)管水平。

2 工作進(jìn)展

2.1 優(yōu)化審批程序

為了解決企業(yè)項(xiàng)目投資過(guò)程當(dāng)中前置審批效率較低、手續(xù)復(fù)雜的問(wèn)題，2014年12月，國(guó)務(wù)院在《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案》中提出對(duì)前置審批事項(xiàng)進(jìn)行精簡(jiǎn)，僅僅對(duì)用地預(yù)審、規(guī)劃審批這兩項(xiàng)前置審批進(jìn)行保留，對(duì)于重特大項(xiàng)目則保留環(huán)評(píng)審批為前置條件。為了提升審批效率，實(shí)行了網(wǎng)上備案制度。對(duì)于需要在項(xiàng)目開(kāi)工前完成審批的事項(xiàng)，即需要能夠同項(xiàng)目核準(zhǔn)要求進(jìn)行辦理。對(duì)于普通項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，環(huán)評(píng)審批不再是前置程序。

2.2 下放審批權(quán)限

為了進(jìn)一步貫徹國(guó)務(wù)院審批制度改革的相關(guān)部署，提升項(xiàng)目環(huán)境管理效能水平，我國(guó)下放了25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限，包括具有較小環(huán)境影響以及屬于基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目，如擴(kuò)建民用機(jī)場(chǎng)以及燃?xì)獍l(fā)電等項(xiàng)目。之后，環(huán)保部對(duì)審批權(quán)限進(jìn)行了再一次調(diào)整，將汽車、火車站、大型主題公園以及熱電站等審批權(quán)限下放到了省級(jí)環(huán)保部門。省級(jí)部門則繼續(xù)下放，將權(quán)限下放到地級(jí)市及縣、區(qū)（臺(tái)州），地級(jí)市（臺(tái)州）也已經(jīng)下放到縣區(qū)一級(jí)。對(duì)于該舉措來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵舉措，不僅能夠幫助我國(guó)的環(huán)保部門將更多的精力與資源投入到戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評(píng)、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督以及法規(guī)制度建設(shè)等方面，也能更好的發(fā)揮環(huán)評(píng)制度作用。因?yàn)槟軌蛱崆斑M(jìn)入環(huán)評(píng)階段，提升了項(xiàng)目審批效率，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

2.3 推進(jìn)公眾參與

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境方面還存在較為突出的問(wèn)題，并因此使環(huán)境影響評(píng)價(jià)受到了公眾的關(guān)注。在簡(jiǎn)化審批程序、下放審批權(quán)限后，為了能夠?qū)Νh(huán)評(píng)文件進(jìn)行公正、客觀的審批，做好該過(guò)程中公眾的監(jiān)管十分關(guān)鍵。為此，我國(guó)要求在項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批中要對(duì)環(huán)評(píng)文件的受理情況、審批決定以及審批意見(jiàn)等進(jìn)行公開(kāi)，并對(duì)公開(kāi)的期限、意見(jiàn)等方面進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)還在環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中以法律的形式強(qiáng)調(diào)了環(huán)評(píng)審批信息。這加大了我國(guó)環(huán)評(píng)審批信息公開(kāi)的力度，促進(jìn)了公眾積極參與環(huán)評(píng)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)評(píng)民主決策。

3 存在問(wèn)題

在現(xiàn)今環(huán)評(píng)審批改革工作中，還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：第一，法律沖突。在環(huán)審批改革工作中，部分措施同現(xiàn)有法規(guī)、文件以及法律內(nèi)容存在沖突。在部分規(guī)定中，為了能夠?qū)徟马?xiàng)進(jìn)行精簡(jiǎn)、前置，取消了普通項(xiàng)目的審批前置。該種情況的存在，同環(huán)評(píng)中的相關(guān)規(guī)定存在沖突。同時(shí)，部分區(qū)域?yàn)榱撕?jiǎn)化審批程序，使環(huán)境影響登記表備案制度制定方面與環(huán)評(píng)中的部分規(guī)定相沖突。第二，操作缺位。在新的規(guī)定中，在對(duì)前置審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)的過(guò)程中，對(duì)于重特大項(xiàng)目，其前置條件依然為環(huán)評(píng)審批。但對(duì)于其中的重特大項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，目前卻沒(méi)有出臺(tái)對(duì)應(yīng)的目錄，也沒(méi)有對(duì)具體的范圍進(jìn)行明確。該種情況的存在，使得各級(jí)環(huán)保部門在該制度實(shí)施當(dāng)中無(wú)法明確區(qū)分重特大項(xiàng)目以及一般項(xiàng)目，在前置審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)的過(guò)程中缺少具體指導(dǎo)，并因此對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)審批制度的改革進(jìn)程造成了阻礙。同時(shí)，在審批程序簡(jiǎn)化方面，目前在相關(guān)的文件中也只有原則性規(guī)定，哪些程序需要保留、需要簡(jiǎn)化到何種程度等缺少具體的規(guī)定。該種情況的存在，則使得各地在環(huán)評(píng)審批改革中在具體做法方面存在不統(tǒng)一的情況。第三，監(jiān)管問(wèn)題。在環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放的過(guò)程中，可以了解到，未來(lái)環(huán)評(píng)工作的重心要從事前向著事中以及事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。為了對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)管工作進(jìn)行強(qiáng)化，環(huán)保部也下發(fā)了通知，對(duì)于環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放后的相關(guān)問(wèn)題提出了要求。對(duì)于這部分文件來(lái)說(shuō)，則是從原則上對(duì)環(huán)評(píng)審批監(jiān)管工作提出了要求，還需要通過(guò)具體制度的落實(shí)保證審批權(quán)限的科學(xué)運(yùn)用。在權(quán)限下放的過(guò)程中，部分項(xiàng)目同地方利益具有密切的聯(lián)系。地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門。在該種情況下，地方環(huán)評(píng)部門如何對(duì)環(huán)保同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)成為了需要實(shí)際審批改革當(dāng)中需要考慮的問(wèn)題。同時(shí)，在對(duì)環(huán)評(píng)審批程序進(jìn)行簡(jiǎn)化的過(guò)程中，如何保證在具體操作中做好必要流程的保證，保證環(huán)評(píng)審批的公正性、客觀性，也是需要實(shí)際工作中考慮的內(nèi)容。第四，制度形成限制。在新的要求下，我國(guó)各地積極開(kāi)展了制度的建設(shè)以及方案的編制，以浙江省為例，出臺(tái)“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革制度，針對(duì)省級(jí)園區(qū)及省級(jí)特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)企業(yè)實(shí)行降級(jí)審批，即報(bào)告書(shū)降級(jí)為報(bào)告表，報(bào)告表降級(jí)為登記表備案。而在浙江省的《環(huán)境功能區(qū)劃》編制中，其內(nèi)容過(guò)于精細(xì)，在實(shí)施過(guò)程中對(duì)于項(xiàng)目落地造成很多限制，有些跟所在地的實(shí)際情況沖突比較大，并因此產(chǎn)生了負(fù)面影響。

4 應(yīng)對(duì)措施

對(duì)于上述存在的問(wèn)題，需要從四方面做好應(yīng)對(duì)。第一，法律問(wèn)題。為了保證順利做好環(huán)評(píng)審批改革工作，做好各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，即需要積極做好法律的修訂。首先，要將需要進(jìn)行環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，分為特重大項(xiàng)目以及一般項(xiàng)目。對(duì)于一般項(xiàng)目，要做好項(xiàng)目核準(zhǔn)、審批并聯(lián)辦理制度的應(yīng)用，在該過(guò)程當(dāng)中做好事中以及事后的監(jiān)管。對(duì)于特重大項(xiàng)目，則需要繼續(xù)做好環(huán)評(píng)審批前置處理。其次，需要對(duì)環(huán)評(píng)審批的程序進(jìn)行積極的簡(jiǎn)化，對(duì)需要環(huán)保部門審批的環(huán)評(píng)文件范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，對(duì)于僅僅需要對(duì)環(huán)境影響登記表進(jìn)行填寫、環(huán)境影響較小的項(xiàng)目做好備案。最后，要對(duì)環(huán)評(píng)審批公眾參與的相關(guān)條文進(jìn)行修改，保證在環(huán)評(píng)程序當(dāng)中，公眾具有更大的監(jiān)督、參與范圍，在做好環(huán)評(píng)報(bào)告公開(kāi)的基礎(chǔ)上保證能夠同現(xiàn)行環(huán)保法律體系相符合，避免發(fā)生沖突問(wèn)題。第二，操作問(wèn)題。為了進(jìn)一步做好環(huán)評(píng)審批改革各項(xiàng)措施的落實(shí)，需要做好下述工作。首先，環(huán)保部門需要同發(fā)改委做好協(xié)調(diào)，共同出臺(tái)環(huán)評(píng)審批前置重特大項(xiàng)目的目錄，在該目錄中對(duì)環(huán)評(píng)審批程序具體操作進(jìn)行統(tǒng)一，包括如何簡(jiǎn)化審批程序、簡(jiǎn)化到何種程度等等。其次，在實(shí)際改革中，不同環(huán)保部門間需要積極溝通，更新與完善環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目目錄，在環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放后，做好對(duì)應(yīng)的工作銜接，通過(guò)辦事指南、工作規(guī)則的出臺(tái)為環(huán)評(píng)文件的報(bào)批提供明確的指導(dǎo)。第三，監(jiān)管問(wèn)題。對(duì)于環(huán)評(píng)審批改革當(dāng)中監(jiān)管方面存在的問(wèn)題。從宏觀角度來(lái)說(shuō)，需要加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作的權(quán)威性和指導(dǎo)性，提升環(huán)評(píng)工作的執(zhí)行力及有效性，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)、規(guī)劃工作對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的引領(lǐng)、約束以及調(diào)控作用。同時(shí)，要對(duì)新環(huán)保法當(dāng)中的污染物排放總量控制制度進(jìn)行落實(shí)，對(duì)于超出排放總量指標(biāo)的，省級(jí)以上環(huán)保部門需要暫停建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。此外，為了提升環(huán)評(píng)審批工作的公眾監(jiān)督效果，需要積極強(qiáng)化信息公開(kāi)，將環(huán)評(píng)審批的受理、辦理以及審批結(jié)果等向外界公示，在接受來(lái)自公眾監(jiān)督的情況下保證程序透明、公開(kāi)。從微觀方面，首先，需要做好環(huán)?？己嗽u(píng)價(jià)以及目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)。在實(shí)際工作中，地方政府要對(duì)環(huán)境保護(hù)同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)的協(xié)調(diào)，在確立環(huán)保目標(biāo)的基礎(chǔ)上保證地方部門能夠?qū)Νh(huán)評(píng)審批進(jìn)行嚴(yán)格實(shí)施，保證監(jiān)管的客觀性。其次，要通過(guò)法律方式做好監(jiān)管制度的完善。要對(duì)環(huán)評(píng)審批相關(guān)法律進(jìn)行適當(dāng)修改和完善，對(duì)監(jiān)管的具體內(nèi)容進(jìn)行明確，對(duì)于違規(guī)插手環(huán)評(píng)審批的人員，要做好法律責(zé)任的明確，以此保證環(huán)保部門能夠公正、客觀的開(kāi)展環(huán)評(píng)審批活動(dòng)。此外，需要通過(guò)在線審批監(jiān)管平臺(tái)的有效運(yùn)用對(duì)審批過(guò)程進(jìn)行全程跟蹤；第四，優(yōu)化制度建設(shè)。對(duì)于內(nèi)容過(guò)于精細(xì)、在實(shí)施過(guò)程中反而會(huì)遇到很多限制的情況，需要積極做好調(diào)研與回訪。對(duì)于存在的問(wèn)題，需要充分聯(lián)系實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，同時(shí)為地方工作開(kāi)展留出適當(dāng)?shù)淖杂啥取?/p>

5 結(jié)語(yǔ)

環(huán)評(píng)制度是我國(guó)保護(hù)環(huán)境、避免環(huán)境生態(tài)污染出現(xiàn)的重要手段，尤其在我國(guó)目前積極提倡綠色、環(huán)保的背景下，做好環(huán)評(píng)改革工作具有十分重要的意義。雖然我國(guó)在該方面取得了一定的成果，如在審批權(quán)限以及審批程序方面具有較大的改進(jìn)，但依然存在一定的問(wèn)題。在未來(lái)工作中，需要能夠進(jìn)一步聯(lián)系存在問(wèn)題做好針對(duì)性的優(yōu)化與完善，從法律、操作以及監(jiān)管這幾個(gè)方面入手做好優(yōu)化，在保證改革科學(xué)、有效的基礎(chǔ)上不斷提升我國(guó)環(huán)評(píng)審批水平。