城市化視閾下人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛的法制探討

楊紫青　徐寅軒

關(guān)鍵詞 人防車位 矛盾糾紛 所有權(quán) 不合理管制

作者簡介：楊紫青、徐寅軒，湖北師范大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)院。

中圖分類號：D923.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.149

一、人防車位的理論概述

（一）人防工程的基本含義

人防工程指的是在和平時期，在國家要求的基礎(chǔ)上，在房地產(chǎn)建設(shè)過程中，由開發(fā)商注資建設(shè)的一類項目。根據(jù)《人民防空法》第二十二條規(guī)定“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室”。由此可見，人防工程主要集中在社區(qū)的地下區(qū)域。但是在某些情況下，由于特定地形、地質(zhì)的影響，社區(qū)的地下部分無法有效建設(shè)地下防空設(shè)施，開發(fā)商在政府的批準下，可以在其他地方選址修建，保障戰(zhàn)時居民的防空安全。因此，雖然防空工程的形式多樣，但主流的人民防空建設(shè)主要指的就是社區(qū)的地下防空工程，本文則主要對社區(qū)地下防空設(shè)施進行討論。

（二）人防車位糾紛產(chǎn)生原因及類型

所以人防車位指的就是在人防工程的基礎(chǔ)上，為了充分利用地下資源，所建設(shè)的地下車位。但是由于人防車位特殊的公用屬性，在所有權(quán)歸屬問題上也擁有其特殊性，在《物權(quán)法》及《人民防空法》中關(guān)于人防工程建設(shè)的產(chǎn)權(quán)規(guī)定散落在各個法規(guī)之中，但是對于人防車位的所有權(quán)依然沒有具體的闡述。這就為人防車位的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患。目前而言，關(guān)于人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬主要有三種觀點：第一種觀點是產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商所有，車位可以買賣;第二種觀點認為人防車位是屬于全體業(yè)主;還有一種觀點則認為人防車位是國家財產(chǎn)。

而目前，各地方法規(guī)對人防車位的歸屬問題都各有規(guī)定。上海林龍苑業(yè)主委員會訴華龍建設(shè)有限公司一案中地下車庫系經(jīng)批準建造的平戰(zhàn)結(jié)合的人民防空工程，故其所有權(quán)的歸屬，應(yīng)依照人民防空工程的權(quán)屬規(guī)則來確定?！吨腥A人民共和國人民防空法》明確規(guī)定，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第二十條規(guī)定，民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。

二、人防車位的立法與司法現(xiàn)狀

（一）人防車位立法模式的探討

我國目前的立法模式有兩種，一是人民代表大會立法，二是人大常委會立法。根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定，人大常委會立法職能擁有些許限制，在立法層面，僅能對非人大立法的單行法行使立法職能。人防工程相關(guān)法律均寫入《人民防空法》中，其性質(zhì)為單行法，人大及人大常委會均有立法權(quán)。

但我們認為，在人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬方面立法上，人大常委會擁有更高的優(yōu)先級。原因在于人防車位本身性質(zhì)的特殊性。人防車位擁有公用和私用的雙重屬性，并且與國防工程直接掛鉤，關(guān)系到國家戰(zhàn)略和社會安全，在這種屬性的基礎(chǔ)上，人防車位定不可以直接像普通地下車位一樣共同立法，而應(yīng)由特別的立法模式來對國家利益和業(yè)主利益進行保護。

人大常委會在立法層面比人大立法更具靈活性。一是人大常委會是人大的常駐機構(gòu)，可以實時跟蹤司法實踐的情況，適時調(diào)整立法策略，將立法與實踐緊密結(jié)合。二是人大常委會立法效率高，常委會人員素質(zhì)更高，法律專業(yè)性更強，在立法活動上針對正在發(fā)生的社會問題進行精準調(diào)研，比起人大立法的方式更易達成共識。三是人大常委本身的職能有利于國防事業(yè)的發(fā)展，人大常委會擁有宣布國家進入緊急狀態(tài)的權(quán)限，在戰(zhàn)時可以快速整合資源，人防車位本質(zhì)上屬于國防工程，應(yīng)該歸屬人大常委會管理。

（二）人防車位司法實踐的現(xiàn)狀

司法活動以立法為基礎(chǔ)，根據(jù)目前關(guān)于人防車位產(chǎn)權(quán)糾紛的判決中可以歸納出，司法活動在人防車位問題上所面臨的困難可歸為以下幾點：

一是法院裁判無法可依，無論是在《物權(quán)法》還是《人民防空法》中都無法找到人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬的明確規(guī)定，法院只能根據(jù)相似糾紛判例以及辦案原則來對車位產(chǎn)權(quán)進行定性從而劃歸所屬方。這樣的裁判方式勢必會降低司法效率，浪費司法資源。由于無明確標準可循，在各地對人防車位性質(zhì)的定位均不一樣，同樣的情況卻有不同的結(jié)果，甚至?xí)λ痉?quán)威性造成挑戰(zhàn)。二是案件數(shù)量不斷增多，司法壓力增大。在法律對人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬沒有明確規(guī)定的大前提下，開發(fā)商在銷售人防車位時采取模糊的表述，利用信息不對稱的優(yōu)勢，對購買車位的業(yè)主后期使用和維權(quán)都會造成隱患，加重法院的司法壓力。

在海林龍苑業(yè)主委員會訴華龍建設(shè)有限公司一案中，《上海市土地權(quán)屬調(diào)查報告書》就指出開發(fā)商對非公攤面積部分享有所有權(quán)，包括人防車位。但有觀點則認為人防車位歸全體業(yè)主所有，部分業(yè)主委員會認為人防車位應(yīng)該劃入公共配套范疇，但是沒有法規(guī)明確表明此種觀點成立。如此便對司法活動造成阻礙。

三、人防車位糾紛亟待解決的現(xiàn)實需求

（一）停車位供需矛盾日益加劇

在我國消費水平不斷提高和汽車價格不斷下探的新時代背景下，根據(jù)公安部2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前的汽車保有量已經(jīng)達到2.4億，僅與2017年的汽車保有量相比就增長10.51%。加上我國國產(chǎn)汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以及進口汽車關(guān)稅繼續(xù)下降的外在驅(qū)動力下，我國居民購買汽車的愿望會進一步增加，在可預(yù)見的5年內(nèi)，我國汽車保有量會穩(wěn)步增長，這就對停車位的規(guī)劃提出了較高的要求。

目前，我國小區(qū)的停車位規(guī)劃主要根據(jù)的是2002年頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，《設(shè)計規(guī)范》中有詳細的停車位規(guī)劃辦法，但是停車位已經(jīng)沒有辦法滿足日益增長的汽車數(shù)量，“車位貴，停車難”已經(jīng)成為一種社會現(xiàn)象。

（二）人防車位的所有權(quán)糾紛頻出

關(guān)于車位的糾紛一直以來都是社區(qū)問題的重點，在北京市80%的社區(qū)都存在車位糾紛問題，而在人防車位上則主要表現(xiàn)的是產(chǎn)權(quán)劃分不明所導(dǎo)致的業(yè)主與開發(fā)商之間的糾紛。產(chǎn)權(quán)歸屬上的爭論問題由來已久，開發(fā)商、業(yè)主和國家所有的觀點均有之。這三種觀點的所有權(quán)歸屬相悖，在法學(xué)界都占有一定地位。對人防車位所有權(quán)模糊的劃界造成的問題已經(jīng)日趨嚴重?，F(xiàn)實壓力迫使立法學(xué)界亟需對人防車位的所有權(quán)作出規(guī)定。

（三）人防車位的不合理管制

人防車位日常的管理也對業(yè)主平日使用造成了不便。主要問題在于基礎(chǔ)設(shè)施損壞不能及時修理、車位私設(shè)鎖鏈造成停車不便、以及存在胡亂收費等問題。這些問題已經(jīng)開始影響業(yè)主的生活品質(zhì)，危害社區(qū)的管理秩序，甚至損害人防工程的效能。一部分原因在于開發(fā)商對于人防車位的售后服務(wù)意識不強，以及業(yè)主素質(zhì)不足造成的維護公共環(huán)境意識缺失。另一部分原因就在于人防車位特殊的性質(zhì)，業(yè)主和開發(fā)商都沒有明確的義務(wù)來對此進行維護，最終造成了人防車位管制不合理的現(xiàn)狀。

針對人防車位不合理管制現(xiàn)象的第一步便是劃清人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各方的義務(wù)范疇。只有加深人們對人防車位的理解，承擔各自的責任，人防車位的管理問題才能有效解決。而提升人防車位的管理效率和質(zhì)量，對于社區(qū)整體形象提升具有重要意義。

四、完善人防車位的建議

（一）充分完善業(yè)主委員會制度

上海市的管理辦法中，小區(qū)業(yè)主所有車位的管理費用由業(yè)主委員會征收和保管。而我國臺灣地區(qū)的法定車位制度更賦予了業(yè)主委員會代表業(yè)主和開發(fā)商就部分業(yè)主所有還是全部業(yè)主所有談判的權(quán)利，可見業(yè)主大會能夠在小區(qū)車位的流轉(zhuǎn)問題中起巨大的作用。為了保證業(yè)主在支出和得利上的平衡，制止開發(fā)商在車位問題上的管理亂象，保障業(yè)主的合法權(quán)益，必須制定一套關(guān)于停車位管理的細則。在細則的制定上，內(nèi)容需要兼顧開發(fā)商和業(yè)主的建議，反映業(yè)主的真實想法，以此構(gòu)建起業(yè)主和開發(fā)商間的交流橋梁，充分完善社區(qū)管理制度，緩解人防車位的歸屬困難等問題，切實解決矛盾雙方的利益紛爭。

（二）健全人防車位法律法規(guī)

要切實改善實踐中關(guān)于人防車位問題的現(xiàn)狀，必須明確人防車位的法律地位，建立完善的人防工程民用規(guī)范是解決問題的基礎(chǔ)。目前，實務(wù)中對于業(yè)主維權(quán)和法官裁判上的困難，主要在于法律法規(guī)對于人防車位的模糊表述，以及人防車位案例上的稀缺，由此對業(yè)主維權(quán)和法官裁判都造成了參照物不足的困擾。應(yīng)對法律規(guī)范本身提出要求：第一，出臺相關(guān)法律。明確人防工程的概念、所有權(quán)、使用權(quán)、維護和管理義務(wù)等，加深人們對人防車位的理解，為人防車位的存在提供理論支持。第二，作出清晰的法律解釋。特別是在實務(wù)中難以劃定歸屬界限的復(fù)雜問題，需要具體的解釋加以說明，進一步為緩解車位糾紛提供法律依據(jù)。

（三）限制人防車位所有權(quán)

人防工程屬于國防工程的一部分，承載著戰(zhàn)時防空的功能，因此不同于其他普通的物。為了保障這一功能的實現(xiàn)，對人防工程的使用應(yīng)以不損害其“掩蔽”功能為限。因此，對人防工程的所有權(quán)有所限制主要歸結(jié)為以下幾個方面：一是戰(zhàn)時征用的限制。人防工程的所有權(quán)人，平時可以對人防工程進行法律允許范圍內(nèi)的開發(fā)使用，但戰(zhàn)時人防工程要被統(tǒng)一征用。二是平時使用維護的限制。人防工程在平時的使用過程中，必須按有關(guān)要求進行維修養(yǎng)護，不能毀壞、擅自拆除人防工程及其防護設(shè)施或者改變?nèi)朔拦こ讨黧w結(jié)構(gòu)，降低防護效能。民防辦對使用進行監(jiān)督，以確保其掩蔽功能的維持。三是處分權(quán)的限制。人防工程的所有權(quán)主要體現(xiàn)在：占有、使用、收益權(quán)能上，但在處分上應(yīng)當有一定的限制。首先，應(yīng)當禁止權(quán)利人將民防工程隨意地拋棄。所有人拋棄的人防工程，往往可能是經(jīng)濟上無利可圖的工程，因此可能也無人愿意取得。一旦所有人隨意拋棄，就可能使該工程變成無主財產(chǎn)，從而失去管理、修繕以及維護，最終可能導(dǎo)致其掩蔽功能的喪失。

中國的城市化進程不斷加速，地表土地供不應(yīng)求，應(yīng)多維度的充分利用土地，這也印證了對地下空間充分利用的必要性。人防車位是改造利用地下閑置空間的建設(shè)重點，也是社區(qū)居民生活的重要組成部分。只不過由于物業(yè)對于車位的管理有很多的不合理的地方，以及法律上對產(chǎn)權(quán)問題沒有明確的規(guī)定，才會造成目前社區(qū)車位的供需矛盾，以及由此衍生出來的車位產(chǎn)權(quán)糾紛。解決人防車位的濫用問題，關(guān)鍵在于劃分產(chǎn)權(quán)歸屬，在法律上對人防車位作出補充性規(guī)定。這對于社區(qū)秩序的建設(shè)，以及資源的合理分配都有重要的意義。

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