環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法順序

孫偉春

關(guān)鍵詞環(huán)境 公益訴訟 立法順序

隨著時(shí)代的發(fā)展，人們賴以生存的自然環(huán)境受到破壞，我國(guó)在2012年8月才重新修訂在重新修訂的《民事訴訟法》中，鄭重提出環(huán)境民事訴訟制度這一概念，隨后在2014年6月為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益民事訴訟制度的執(zhí)行，重新修訂《環(huán)境保護(hù)法》。目前，在我國(guó)的環(huán)境訴訟公益制度的立法順序出現(xiàn)嚴(yán)重的顛倒，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟制度在執(zhí)行期間出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，造成審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)錯(cuò)位，所以應(yīng)該準(zhǔn)確立法。

一、環(huán)境民事中公益訴訟制度概述

（一）環(huán)境民事中公益訴訟制度的概念

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然環(huán)境的逐漸惡化，人們也逐步意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)行對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，在《環(huán)境法》總則第一條中就已經(jīng)交代制定本法的意義，為保護(hù)、改善環(huán)境，防治環(huán)境污染和其余公害，保障人民的生理健康，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。在這部法律中規(guī)定中華共和國(guó)公民應(yīng)盡的的義務(wù)和應(yīng)有的權(quán)利。在2012年，在《民事訴訟法》中首次提出環(huán)境民事公益訴訟的概念。所謂環(huán)境民事公益訴訟就是指當(dāng)有自然人或其他組織對(duì)環(huán)境進(jìn)行破壞時(shí)，法律支持其余自然人、社會(huì)組織本著維護(hù)公共利益的原則向人民法院提出訴訟請(qǐng)求。

（二）環(huán)境民事中公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)

1.環(huán)境民事公益訴訟制度的建立使訴訟主體得到擴(kuò)大

其實(shí)在各國(guó)關(guān)于環(huán)境法公益訴訟的訴訟主體問題還有爭(zhēng)議。我國(guó)的法律規(guī)定其公益訴訟的主體包括國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)特殊團(tuán)體以及具有保護(hù)環(huán)境意識(shí)的公民，這使得訴訟主體的范圍得到擴(kuò)大。公益訴訟這個(gè)概念源于古羅馬。在此之前，只有利益訴訟，當(dāng)被告人破壞環(huán)境，并對(duì)原告人有直接的利益關(guān)系才可以去法院提起訴訟，利益訴訟只是為保障人民的個(gè)人利益。而公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟方式。其形成原因是部分企業(yè)為獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，任意破壞公共利益，使國(guó)家的社會(huì)利益受損，人民群眾為保護(hù)國(guó)家公眾利益提出民事訴訟。

2.環(huán)境民事公益訴訟制度的建立代表著國(guó)家鼓勵(lì)公眾為保護(hù)國(guó)家集體利益提出訴訟請(qǐng)求

自從20世紀(jì)中期以來，我國(guó)大力發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)，造成極大的環(huán)境污染。近年來，我國(guó)為治理環(huán)境污染，國(guó)家各省市紛紛出臺(tái)保護(hù)環(huán)境、公眾參與的新規(guī)。在公眾擁有知情權(quán)和參與權(quán)的權(quán)力時(shí)，公眾也是治理環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的參與者，所以也應(yīng)該具有發(fā)言權(quán)和提出訴訟的權(quán)利。目前，我國(guó)尚未有任何明顯的鼓勵(lì)政策，但在美國(guó)，公民為保護(hù)公眾利益而提出訴訟請(qǐng)求是可以在勝訴之后退還訴訟費(fèi)，并也會(huì)視情況出資鼓勵(lì)的。鼓勵(lì)民眾多參與保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)可以提高公眾對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的認(rèn)識(shí)，更加愛護(hù)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境。

二、我國(guó)環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法現(xiàn)狀

（一）環(huán)境民事中公益訴訟制度的制定過程

隨著人類對(duì)自然界的破壞，人們意識(shí)到自然環(huán)境的重要性。為保證人與自然可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境，我國(guó)早在1989年12月全國(guó)人民第七次人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中通過第一版《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，最新版的環(huán)境保護(hù)法律就是2014年正式通過，2015年開始正式實(shí)施。在這一版本中曾對(duì)環(huán)境公益訴訟制度作出調(diào)整，使環(huán)境公益訴訟制度可以實(shí)現(xiàn)正常執(zhí)行。并且在2015年1月，中央人民法院還提出并通過《關(guān)于審理環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干個(gè)問題解釋》這一文件，在文件中，國(guó)家有對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)建立完善的環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范體系。截止目前為止，我國(guó)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的提出和解釋的相關(guān)法律只有三部，分別為《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。除此之外，還包括《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《中國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》等部分文件，最后還有最高級(jí)人民檢察院制定的《監(jiān)察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。這些法律法規(guī)詳細(xì)介紹環(huán)境民事公益訴訟的概念及執(zhí)行方案。就如在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中指出“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，為確定環(huán)境民事訴訟制度奠定基礎(chǔ)。

（二）環(huán)境民事公益訴訟制度立法順序顛倒造成的后果

1.造成審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職責(zé)混亂

審判機(jī)關(guān)是依照法律規(guī)定代表國(guó)家行使審判權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是依照國(guó)家法律行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家行政職能的機(jī)關(guān)，依照本文背景就是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門等部門。每個(gè)部門都有其相應(yīng)的職責(zé)，但因?yàn)榱⒎樞虻幕靵y，使行政部門失去應(yīng)有的權(quán)利。據(jù)以往的案件資料分析，社會(huì)環(huán)保團(tuán)體通過提出訴訟請(qǐng)求借助審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)使損害公共利益的團(tuán)隊(duì)或個(gè)體糾正自身行為，本應(yīng)負(fù)責(zé)管理企業(yè)的行政部門成為一個(gè)旁觀者，行政權(quán)和審判權(quán)發(fā)生混亂。

2.造成社會(huì)環(huán)保團(tuán)體職能扭曲

社會(huì)上的環(huán)保團(tuán)體本應(yīng)是政府行政機(jī)關(guān)、企業(yè)的監(jiān)督者，本應(yīng)該在事件發(fā)生前對(duì)其勸阻，卻成為幫助審判部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的幫手，在環(huán)境污染已經(jīng)成為既定事實(shí)并且已經(jīng)對(duì)人民公眾形成損害去提起訴訟，其社會(huì)團(tuán)體的主要職能已經(jīng)混亂。

三、環(huán)境公益訴訟制度的立法順序

出于對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的重視，我國(guó)出臺(tái)兩個(gè)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的制度，分別為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟制度，但是由于我國(guó)具有制定、修改、廢除法律的國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)這兩項(xiàng)制度的混淆不清，導(dǎo)致立法順序出現(xiàn)錯(cuò)誤。導(dǎo)致我國(guó)在環(huán)境公益訴訟制度方面的立法出現(xiàn)兩種制度顛倒，造成極為惡劣的后果。環(huán)境公益訴訟制度的立法順序應(yīng)該按照我國(guó)法律等級(jí)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的作用去制定立法順序，由于我國(guó)的行政部門是擁有監(jiān)督管理企業(yè)、個(gè)人的環(huán)境保護(hù)行為的權(quán)利，所以應(yīng)該以環(huán)境行政公益訴訟為先，再然后是環(huán)境民事公益訴訟。在行政部門已經(jīng)無法進(jìn)行管理、控制組織、個(gè)人的行為時(shí)再采取環(huán)境行政民事訴訟措施。接下來，本文將從三個(gè)方面分析環(huán)境公益訴訟制度的立法順序。

（一）從法律分析立法順序

從法律角度分析，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)以環(huán)境公益行政訴訟為先?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》是我國(guó)的基本法，具有最高的法律效力。一切法律的確定、執(zhí)行都要依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，所有的法律條款也不能和《憲法》相抗衡。在《憲法》中第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植物造林，保護(hù)樹木?！痹谶@一項(xiàng)法律條款中，“國(guó)家”是一個(gè)關(guān)鍵詞，被法律授予管理國(guó)家環(huán)境大小事務(wù)的部門屬于行政部門，行政部門才可以行使行政職權(quán)，鼓勵(lì)民眾植樹造林，保護(hù)環(huán)境。而且在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中也曾經(jīng)規(guī)定保護(hù)環(huán)境，對(duì)所管轄區(qū)行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)的是國(guó)務(wù)院環(huán)保部門、各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)部門等，所以行政部門是具有管理、監(jiān)督企業(yè)和個(gè)人環(huán)境保護(hù)行為的部門，在立法之時(shí)應(yīng)以環(huán)境行政公益訴訟制度為先。

（二）從政治方面分析立法順序

從政治制度上來看，也應(yīng)以環(huán)境行政公益訴訟為先。從我國(guó)的政治制度上分析，我國(guó)公民具有一定的義務(wù)，也有一定的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)是國(guó)家重視的一項(xiàng)重大問題，國(guó)家會(huì)制定相關(guān)政策將環(huán)境污染問題解決。公民作為一個(gè)單獨(dú)的個(gè)體，無法解決環(huán)境保護(hù)這種關(guān)聯(lián)性大的問題，所以公民繳納一定的稅，國(guó)家安排有關(guān)部門對(duì)相關(guān)企業(yè)和個(gè)人危害環(huán)境的行為進(jìn)行管理。這相當(dāng)于一種委托交易，公民可以通過有關(guān)部門的公告來得知環(huán)境保護(hù)的進(jìn)展，公民將這項(xiàng)事務(wù)委托給國(guó)家，只需要行使負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)部門的工作進(jìn)展的權(quán)利。所以在選擇立法之時(shí)，應(yīng)以環(huán)境行政公益訴訟制度為先，讓行政部門可以發(fā)揮屬于本部門的職權(quán)，自由管理環(huán)境保護(hù)事宜。

（三）從各部門職責(zé)進(jìn)行分析立法順序

本文從各部門的職責(zé)分析環(huán)境公益訴訟制度立法順序，經(jīng)分析應(yīng)以環(huán)境行政公益制度為先。本次研究所涉及的部門共分為兩大類，一類是審判部門，一類是行政部門。審判部門一般是負(fù)責(zé)各項(xiàng)案件的審理。主要負(fù)責(zé)審理事情已經(jīng)發(fā)生并且無法轉(zhuǎn)圜的案件，審判部門對(duì)該案件進(jìn)行審理，作出相應(yīng)懲罰。在審判過程中，審判部門具有中立性，以法律為基礎(chǔ)依據(jù)本著公平、公正、公開的原則對(duì)案件進(jìn)行審理。審判機(jī)關(guān)所審理的案件都是事發(fā)后這一基本特性注定該部門無法成為管理部門，不能作為環(huán)境的保護(hù)者。行政部門是依照法律對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行管理，如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門違反法律法規(guī)就會(huì)采取行政措施對(duì)其進(jìn)行懲罰，該部門可以通過一些行政措施和決定讓企業(yè)按照其標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。一般，行政部門管理的措施針對(duì)的是全體有關(guān)人員、集體，對(duì)其一視同仁，且其行為具有其主動(dòng)性，可以提前對(duì)某項(xiàng)行為做出規(guī)定，預(yù)防企業(yè)犯錯(cuò)。而審判機(jī)關(guān)具有被動(dòng)性，無法對(duì)惡劣事件進(jìn)行預(yù)防。所以根據(jù)其職能分析應(yīng)以環(huán)境行政公益制度為先。

四、結(jié)語

綜上所述，環(huán)境民事中公益訴訟制度的立法順序是十分重要的，在確定立法順序之前應(yīng)該從多個(gè)角度進(jìn)行分析。在本文研究中國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)于兩種環(huán)境公益訴訟制度的目的和職能并不清晰，導(dǎo)致其社會(huì)團(tuán)體職能改變，還導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職能混亂。國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以從三個(gè)角度進(jìn)行分析，了解該部門性能職責(zé)或從法律角度分析。國(guó)家立法部門應(yīng)該及時(shí)補(bǔ)救，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展。