淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

孫崢嶸

摘 要：行政事業(yè)單位應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合自身實(shí)際，建立健全有效運(yùn)行的自我約束和監(jiān)督體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范單位內(nèi)部及延伸至外部的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，提升綜合管理水平。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)控管理實(shí)踐出發(fā)，分析了目前存在的主要問(wèn)題，并據(jù)此提出加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)控管理制度;財(cái)政監(jiān)督

一、 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度概述

行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度，包含預(yù)算管理、收支管理、 采購(gòu)建設(shè)管理、資產(chǎn)管理、合同管理及內(nèi)部監(jiān)督管理等方面內(nèi)容，通過(guò)對(duì)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程梳理，分析風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)，建立健全內(nèi)控管理體系，使內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有助于提高財(cái)政資金的使用效率，有力地規(guī)范并促進(jìn)所在單位、單位管理者及各部門工作人員緊緊圍繞所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，按照規(guī)定程序和要求，保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)的順利開(kāi)展，合理運(yùn)用有關(guān)資金、資產(chǎn)，投入并滿足各項(xiàng)公共服務(wù)管理職能之所需，在提升本單位綜合管理水平的同時(shí)，有效提升社會(huì)公眾特別是相關(guān)服務(wù)對(duì)象的獲得感、滿意度。確保各項(xiàng)工作依法規(guī)范有序運(yùn)行，對(duì)于確保有效實(shí)現(xiàn)單位承擔(dān)的公共服務(wù)職能至關(guān)重要。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

1.內(nèi)控制度管理意識(shí)不到位

目前，一些單位對(duì)構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)工作概念模糊、認(rèn)識(shí)不清，部分單位管理者甚至將這一工作當(dāng)作上級(jí)交辦的一般任務(wù)，沒(méi)有意識(shí)到該體系建設(shè)的重要性、必要性，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度的建設(shè)對(duì)于各項(xiàng)工作的規(guī)范有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)督有力，及時(shí)防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際意義，甚至認(rèn)為該項(xiàng)制度建設(shè)對(duì)于單位管理者和相關(guān)人員是增加負(fù)擔(dān)，客觀上存在消極應(yīng)付和懈怠情緒。

2.預(yù)算管理制度不健全

在預(yù)算管理制度方面，主要問(wèn)題在于預(yù)算編制工作雖然有要求、有分工，但權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)、過(guò)程不合理。具體安排時(shí)要求職能部門編報(bào)的工作計(jì)劃及預(yù)算需求，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)細(xì)化測(cè)算。但在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)部門并不參與職能部門的具體業(yè)務(wù)，其對(duì)各部門預(yù)算進(jìn)行的所謂“詳細(xì)測(cè)算”其實(shí)比較空泛，容易出現(xiàn)測(cè)算時(shí)的內(nèi)容表述與實(shí)際業(yè)務(wù)不匹配，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不能用于指導(dǎo)職能部門的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算安排與執(zhí)行之間存在差異性甚至出現(xiàn)“圓鑿方枘”“南轅北轍”的現(xiàn)象，并易引發(fā)重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.收支業(yè)務(wù)管理制缺乏執(zhí)行力

很多行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)部門工作規(guī)范中，對(duì)收入業(yè)務(wù)、收費(fèi)許可、收支兩條線、政府采購(gòu)、票據(jù)印鑒管理、各類詳細(xì)的支出規(guī)范等要求頗詳，但對(duì)其他職能部門在收支業(yè)務(wù)上的權(quán)責(zé)義務(wù)多付闕如或語(yǔ)焉不詳。單位部門負(fù)責(zé)人經(jīng)常有“收支業(yè)務(wù)管理規(guī)范是財(cái)務(wù)部門的事”的認(rèn)知，出了問(wèn)題時(shí)將自己置身事外。

4.采購(gòu)和建設(shè)項(xiàng)目管理制度的參與度不高

在建立健全方面，主要存在需求部門對(duì)采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目行進(jìn)中的參與度不高，各類驗(yàn)收環(huán)節(jié)管理制度設(shè)計(jì)不合理的問(wèn)題。行政事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行各類采購(gòu)（包括貨物、服務(wù)與工程），自行或委托其他單位進(jìn)行建造、安裝活動(dòng)。一些單位的需求部門在采購(gòu)、建設(shè)立項(xiàng)初期參與度較高，進(jìn)入采購(gòu)、建設(shè)環(huán)節(jié)就不再介入，驗(yàn)收工作也不參與，直到辦理接收時(shí)才發(fā)現(xiàn)采購(gòu)、建設(shè)的結(jié)果和自身需求有偏差，甚至大相徑庭造成浪費(fèi)。

5.資產(chǎn)管理不受重視

資產(chǎn)管理包括貨幣資金、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資等。在以往整體政府投入規(guī)模較小的年代，對(duì)資產(chǎn)管理工作大多沒(méi)有足夠的措施手段。近年來(lái)，財(cái)政部門出臺(tái)了國(guó)庫(kù)集中支付、單一賬戶管理、非稅收入賬戶管理等一系列措施，促使行政事業(yè)單位加強(qiáng)了對(duì)貨幣資金的管理，但對(duì)固定資產(chǎn)和對(duì)外投資方面的管理措施仍然薄弱，不僅會(huì)造成資產(chǎn)利用率不足等各種浪費(fèi)，也極易導(dǎo)致在國(guó)有資產(chǎn)流失方面留下諸多隱患。

6.合同業(yè)務(wù)管理不到位

一些單位對(duì)合同訂立業(yè)務(wù)不熟悉，更談不上建立具體有效的管理措施。簽立合同的過(guò)程中，對(duì)己方經(jīng)辦人簽訂合同的權(quán)限沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)對(duì)方經(jīng)辦人是否具備簽訂合同的資格沒(méi)有充分調(diào)查，合同談判過(guò)程粗略，對(duì)重要事項(xiàng)沒(méi)有充分論證，擬定的文本表述不規(guī)范，合同審核不嚴(yán)謹(jǐn)，造成履行合同過(guò)程中諸多扯皮，出現(xiàn)矛盾糾紛。合同業(yè)務(wù)管理制度的不健全，易導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)利益受損，甚至涉違法違規(guī)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)。

7.單位內(nèi)部監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)制度不完善

單位內(nèi)部監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)制度不健全，出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)改進(jìn)完善，以至一些小問(wèn)題逐漸積累演變成大問(wèn)題，在單位運(yùn)行的某個(gè)時(shí)點(diǎn)、某個(gè)方面出現(xiàn)“黑天鵝”“灰犀?！笔录?，需要付出很大代價(jià)應(yīng)對(duì)解決。同時(shí)，制度不健全也為可能的違規(guī)行為提供了溫床。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控優(yōu)化對(duì)策

1.樹立正確的內(nèi)控管理意識(shí)

行政事業(yè)單位管理層應(yīng)充分理解內(nèi)部控制建設(shè)工作的極端重要性，引導(dǎo)全體職能部門及人員明晰合理完善的制度體系對(duì)合理界定權(quán)責(zé)，避免工作中的推諉扯皮，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，提高單位工作效率的重要性，鼓勵(lì)全體人員積極參與內(nèi)部控制建設(shè)。在此基礎(chǔ)上建立健全組織架構(gòu)，合理劃分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，全面設(shè)置管理崗位，細(xì)化各崗位權(quán)責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保每一項(xiàng)業(yè)務(wù)流程都包含決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

2.健全合理分工，權(quán)責(zé)清晰的預(yù)算管理制度

明確預(yù)算工作整體由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、各職能部門、財(cái)務(wù)部門分工合作完成。預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由單位主要管理者、職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門管理者組成，對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行部署，提出編制要求，除了對(duì)常規(guī)預(yù)算進(jìn)行審核外，還應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)需要調(diào)整的預(yù)算進(jìn)行協(xié)調(diào)、審批，定期組織審計(jì)核查。各職能部門是單位項(xiàng)目預(yù)算編制和使用主體，在提出預(yù)算申請(qǐng)時(shí)須重點(diǎn)注意，預(yù)算要在本部門來(lái)年工作計(jì)劃中進(jìn)行安排，申請(qǐng)報(bào)告中應(yīng)闡明立項(xiàng)依據(jù)及項(xiàng)目必要性、可行性，并敘述詳細(xì)測(cè)算過(guò)程及執(zhí)行規(guī)劃。而財(cái)務(wù)部門應(yīng)清晰掌握相關(guān)政策法規(guī)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)詳細(xì)審核各職能部門提出的預(yù)算申請(qǐng)測(cè)算依據(jù)是否符合規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)對(duì)照?qǐng)?zhí)行，降低風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)根據(jù)以往預(yù)算執(zhí)行情況，向預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組提出建議。

3.完善收支過(guò)程管理制度

首先，必須實(shí)現(xiàn)歸口管理，統(tǒng)一由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)收支業(yè)務(wù)，避免職能部門因政策規(guī)定不清隨意收支而形成“體外循環(huán)”“小金庫(kù)”等違規(guī)行為。

其次，財(cái)務(wù)部門在建立運(yùn)行收支過(guò)程管理制度時(shí)，應(yīng)將收付款、會(huì)計(jì)核算等不相容崗位進(jìn)行分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。在收入管理方面，應(yīng)注意遵守各項(xiàng)政策法規(guī)，合法合規(guī)設(shè)立和使用銀行賬戶，該收的及時(shí)準(zhǔn)確收入相應(yīng)賬戶，該上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)稅部門的及時(shí)上交，沒(méi)有許可的收費(fèi)堅(jiān)決不得收取。在支出管理方面，應(yīng)建立項(xiàng)目申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)、項(xiàng)目執(zhí)行、審核報(bào)銷工作流程，利用事前審批控制、事后審核控制，將支出項(xiàng)目限定在政策法規(guī)范圍和預(yù)算范圍內(nèi)。

4.健全采購(gòu)和建設(shè)項(xiàng)目制度

采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)由資產(chǎn)管理部門歸口管理，統(tǒng)一采購(gòu)，采購(gòu)事項(xiàng)包括貨物、服務(wù)和工程。資產(chǎn)管理部門應(yīng)熟悉掌握相關(guān)采購(gòu)政策，依法依規(guī)選擇采購(gòu)方式，并對(duì)采購(gòu)過(guò)程跟進(jìn)控制。

建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)應(yīng)歸口到基建部門或辦公室，充分論證項(xiàng)目的必要性和可行性，對(duì)立項(xiàng)設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同簽立、項(xiàng)目調(diào)整、竣工驗(yàn)收、價(jià)款結(jié)算、資產(chǎn)移交等工作環(huán)節(jié)進(jìn)行過(guò)程管理，編制詳細(xì)預(yù)算，嚴(yán)格遵守招投標(biāo)規(guī)定及程序，加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中對(duì)質(zhì)量和進(jìn)度的管控，對(duì)已竣工項(xiàng)目要及時(shí)驗(yàn)收，及時(shí)移交資產(chǎn)管理部門，納入資產(chǎn)管理體系。建設(shè)項(xiàng)目中涉及采購(gòu)業(yè)務(wù)的，基建部門（辦公室）應(yīng)向資產(chǎn)管理部門提交采購(gòu)申請(qǐng)，由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一采購(gòu)。

采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，面對(duì)采購(gòu)選擇、招投標(biāo)選擇之類事項(xiàng)時(shí)，需求部門負(fù)責(zé)根據(jù)需要進(jìn)行選擇，采購(gòu)、建設(shè)部門則負(fù)責(zé)提醒和保證需求部門的選擇在政策法規(guī)允許的范圍之內(nèi)。面對(duì)各類驗(yàn)收工作，需求部門應(yīng)和采購(gòu)、建設(shè)部門依職能共同完成。

5.加強(qiáng)單位資產(chǎn)管理制度

明確資產(chǎn)管理責(zé)任方（包括資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、資產(chǎn)管理科室（員）、財(cái)務(wù)部門）相應(yīng)職責(zé)，由專門人員負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)購(gòu)置、出入庫(kù)記錄、維修保管、清理報(bào)廢等日常工作，單位還應(yīng)成立固定資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清核，保證賬實(shí)相符并使之得到有效利用。同時(shí)，還應(yīng)注意單位對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的管理，對(duì)包括單位名稱（冠名權(quán)）授權(quán)使用、相關(guān)合作及所擁有的各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行評(píng)估，使其得到有效保護(hù)，價(jià)值得到充分合理的利用。

6.通過(guò)合同管理制度規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

合同業(yè)務(wù)應(yīng)由單位辦公室或合同管理部門歸口管理，建立健全合同業(yè)務(wù)辦理的程序和規(guī)范，合同法律顧問(wèn)參與重大項(xiàng)目的合同起草、談判、審查和訂立，對(duì)各類合同文件進(jìn)行登記歸檔，參與或組織因合同糾紛而引起的調(diào)解訴訟等法律活動(dòng)。各職能部門作為具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，應(yīng)根據(jù)辦公室或合同管理部門要求，在其職能范圍內(nèi)申請(qǐng)辦理合同業(yè)務(wù)的資格和權(quán)限，充分核查了解對(duì)方單位主體資格和資信情況，明確對(duì)方合同簽訂人是否具備代表其單位簽訂合同的資格，認(rèn)真審查合同內(nèi)容，積極負(fù)責(zé)談判商定，確保合同在相關(guān)政策法規(guī)約束中順利履行。

7.完善內(nèi)部監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)制度

單位應(yīng)有計(jì)劃有組織地從單位管理層面和業(yè)務(wù)層面著手，依據(jù)各項(xiàng)制度的管控點(diǎn)要求，制定內(nèi)部監(jiān)督審查計(jì)劃，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)一起對(duì)單位內(nèi)部各部門工作進(jìn)行審計(jì)、評(píng)價(jià)，及時(shí)與相關(guān)部門溝通反饋，就存在的問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)并督促落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）