關(guān)于失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)的探討

■文／孫守紀(jì) 孫潔

經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國失業(yè)保險制度在保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，為順利實施國有企業(yè)改革、深化經(jīng)濟體制改革、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟發(fā)揮了關(guān)鍵支撐作用。與此同時，我國勞動力市場和社會經(jīng)濟等各方面都發(fā)生了深刻變化，失業(yè)保險制度需要相應(yīng)改革和完善。

1999 年《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于最低工資和城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)之間，具體由省級人民政府規(guī)定；2011 年頒布的《社會保險法》重申失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)不能低于城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)，取消了與最低工資的聯(lián)系。但是，2017 年9 月，人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定各省份要在確?；鹂沙掷m(xù)前提下，逐步將失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)提高到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%。2017年11月，《〈失業(yè)保險條例〉(修訂草案征求意見稿）》關(guān)于失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)延續(xù)了原規(guī)定：低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)需要進一步探討和改革，特別需要重新定位失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)，將其與最低工資脫鉤，與繳費工資掛鉤，適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適度提高

目前有關(guān)失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定使得我國失業(yè)保險金總體水平偏低。雖然目前的規(guī)定使得我國失業(yè)保險金在絕對金額上隨著最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整而不斷提高，但是相對衡量指標(biāo)的替代率呈現(xiàn)下降趨勢，并且長期維持在較低水平。例如，1999 年失業(yè)保險金平均月金額為244 元，替代率為35%。但到了2016 年，雖然失業(yè)保險金額增加到了1119 元，替代率卻下降為20%。且自2004 年以來，我國失業(yè)保險金替代率始終維持在20%左右（見下圖）。失業(yè)保險金替代率長期維持在較低水平的一個重要原因是，在過去的20 年間，在職職工的工資增長速度較快，而失業(yè)保險金的調(diào)整速度相對較慢。如果失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)與繳費工資掛鉤，能夠保障相對較為穩(wěn)定的替代率水平。

從國際比較的視角，也可以發(fā)現(xiàn)我國失業(yè)保險金待遇水平偏低。根據(jù)稅前收入還是稅后收入，失業(yè)金替代率一般分為毛替代率和凈替代率，通常凈替代率要比毛替代率高出10 個百分點左右。據(jù)2006 年出版的《經(jīng)濟合作組織國家中與失業(yè)相關(guān)的各項津貼制度》中的數(shù)據(jù)顯示，平均而言，經(jīng)合組織（OECD）國家失業(yè)保險金毛替代率在50%左右，凈替代率在60%左右。失業(yè)保險金毛替代率較高的國家有西班牙（70%）、瑞典（77%）和丹麥（60%）等國，毛替代率較低的國家有澳大利亞（34%）、德國（37%）、意大利（30%）和英國（34%）。

中國失業(yè)保險金額及其替代率

職工在失業(yè)時面臨的主要風(fēng)險由生存風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖霌p失風(fēng)險。目前失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)與最低工資相掛鉤是在上世紀(jì)90 年代國企改革背景下制定的。當(dāng)時社會救助制度不完善，職工失業(yè)面臨的主要風(fēng)險是生存風(fēng)險，因此失業(yè)保險金與最低工資掛鉤具有合理性。但是，經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國社會經(jīng)濟等領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，職工失業(yè)時面臨的最大風(fēng)險是收入損失風(fēng)險。現(xiàn)在的職工家庭負擔(dān)普遍較重，很多家庭不僅需要撫養(yǎng)子女，還需要贍養(yǎng)老人，而且背負各種貸款（諸如房貸、消費貸、信用貸、教育貸等），一旦失業(yè)，還貸壓力急劇增大甚至?xí)霈F(xiàn)斷供問題，影響家庭穩(wěn)定、加劇社會危機。因此，失業(yè)保險金與繳費工資掛鉤，有利于化解職工收入損失風(fēng)險，為職工和家庭提供穩(wěn)定的收入預(yù)期。

構(gòu)建多層次失業(yè)保障制度，區(qū)分失業(yè)保險和失業(yè)救助。失業(yè)保險是為那些繳納了失業(yè)保險費、具有就業(yè)意愿的失業(yè)者提供收入扶持。失業(yè)救助主要是針對那些沒有資格領(lǐng)取失業(yè)保險金或者失業(yè)保險金到期后仍處在失業(yè)狀態(tài)的人員。從全球來看，很多國家都建立了失業(yè)保險與失業(yè)救濟并存的多層次失業(yè)保障制度。目前，我國失業(yè)保險在繳費階段具有保險的特征，繳費額與繳費工資相關(guān)，而在支付階段則具有救助的特征，待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤。這種失業(yè)保險和失業(yè)救助“混雜”的特征不利于完善多層次失業(yè)保障制度，不利于區(qū)分失業(yè)保險和失業(yè)救助。

社會救助制度的不斷完善要求重新確立失業(yè)保險的制度目標(biāo)。目前我國失業(yè)保險制度的主要目標(biāo)是保障失業(yè)人員的基本生活，這里的基本生活主要是指維持最基本的生存。這一制度目標(biāo)和社會救助的制度目標(biāo)具有一定的重合性。隨著社會救助制度的不斷完善，救助水平的不斷提高，社會救助能夠逐步取代既有的失業(yè)保險制度目標(biāo)。因此需要修正失業(yè)保險的制度目標(biāo)，由“保障失業(yè)人員的基本生活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定失業(yè)人員的基本收入”，使失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)和繳費工資掛鉤，與最低工資脫鉤。

不同觀點的商榷

一些觀點認為目前我國失業(yè)保險基金支出中，與失業(yè)相關(guān)的待遇支出已經(jīng)比較多了，不需要提高失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)。從歷史上看，我國失業(yè)保障待遇所包含的項目是不斷發(fā)展變化的，先后經(jīng)歷了上世紀(jì)50 年代的失業(yè)救濟制度、80 年代的待業(yè)保險制度、到1999 年頒布《失業(yè)保險條例》而實施的失業(yè)保險制度。在失業(yè)保險制度的演變過程中，核心的內(nèi)容，但絕不是唯一的內(nèi)容。在被調(diào)查的OECD 27 個國家中，除了失業(yè)金以外，與失業(yè)相關(guān)的各項津貼還包括失業(yè)救助津貼、家庭津貼、住房津貼、兒童照料津貼、單親家庭津貼以及社會救助津貼（見下表）。

由此可見，以失業(yè)保險為核心的失業(yè)保障制度根據(jù)失業(yè)者多樣化的個人特征和家庭特征，有針對性地提供一系列津貼而不是單一的失業(yè)保險金，以減少其失業(yè)期間的收入損失，避免失業(yè)期間消費水平大幅波動。因此，失業(yè)保險相關(guān)津貼和失業(yè)保險金并不是相互排斥、相互擠出的，而是相互協(xié)調(diào)相互補充的。

另外一些觀點認為我國正在實施積該制度包含的內(nèi)容也在不斷擴充。目前，失業(yè)保險待遇支出項目除了失業(yè)金以外，還包括領(lǐng)金期間的基本醫(yī)療保險費（醫(yī)療補助金），死亡失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)親屬的撫恤金，為生活困難的領(lǐng)金人員發(fā)放的價格臨時補貼等。此外，一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，還增加了向女性失業(yè)人員發(fā)放生育補助金或繳納生育保險費，為取暖期內(nèi)的領(lǐng)金人員發(fā)放取暖補貼，給予大齡失業(yè)人員特殊保障，向困難失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)補助金。

OECD 27 國中提供和失業(yè)相關(guān)津貼的國家數(shù)

筆者認為，從收入的視角，失業(yè)保險的主要功能是為失業(yè)者提供收入支持；從消費的視角，失業(yè)保險的主要功能是平滑消費。為了實現(xiàn)收入支持和平滑消費的目的，很多國家向符合資格的失業(yè)者提供一攬子待遇，即“與失業(yè)相關(guān)的各項津貼制度”，其中失業(yè)金是最極的就業(yè)政策，不需要提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。積極的勞動力市場政策的核心是政府通過積極干預(yù)勞動力市場幫助失業(yè)者更好地找到工作，主要內(nèi)容包括公共就業(yè)服務(wù)，培訓(xùn)計劃和就業(yè)補貼。目前，我國正在實施積極的就業(yè)政策，諸如擴大失業(yè)保險覆蓋面，增強失業(yè)保險的促就業(yè)防失業(yè)功能，增加支出項目，統(tǒng)一農(nóng)民工政策，擴大制度保障范圍，提高制度的公平性。這使得失業(yè)保險的覆蓋范圍不斷擴展，基金支出范圍不斷擴大，基金支出（尤其是防失業(yè)促就業(yè)支出）規(guī)模不斷增加，據(jù)此認為沒有必要提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認為，實施積極的就業(yè)政策恰恰是適當(dāng)提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的理由。在理論上，是否提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)主要考慮以下5 個方面的因素：工人對待失業(yè)收入損失的風(fēng)險態(tài)度，工人對待工作的態(tài)度，失業(yè)保險基金的財務(wù)狀況，公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的有效性，積極的勞動力市場政策。如果公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)效率較高，失業(yè)者的失業(yè)期限相對較短，可以適當(dāng)降低失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。相反地，如果公共就業(yè)服務(wù)體系不發(fā)達，失業(yè)者主要依靠自己的資源尋找工作，可以適當(dāng)提高失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)和延長失業(yè)保險金領(lǐng)取期限，以便失業(yè)者能夠找到與自己能力較為匹配的工作，避免因經(jīng)濟壓力被迫接受不適合自己的工作。同樣地，積極的勞動力市場政策能夠提高就業(yè)水平、提高就業(yè)質(zhì)量，避免失業(yè)者陷入長期失業(yè)的陷阱和形成福利依賴，由此能夠減少提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)帶來的負面影響，因此支持適當(dāng)提高失業(yè)保險待遇水平，支持將失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)與繳費工資掛鉤。

也有一些觀點認為提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)會增加失業(yè)、延長失業(yè)期限，出現(xiàn)嚴重的道德風(fēng)險行為。最初，我國制定失業(yè)保險金與最低工資掛鉤的一個初衷是為了鼓勵就業(yè)，避免待遇水平過高導(dǎo)致失業(yè)率上升，增加失業(yè)。理論上，提高失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)會延長失業(yè)期限。但是，實證研究給出的證據(jù)是不確定的，提高失業(yè)保險標(biāo)準(zhǔn)對延長失業(yè)期限的影響并不像理論上預(yù)測的那么大。當(dāng)個人能夠完美地平滑消費時，失業(yè)津貼僅僅通過道德風(fēng)險效應(yīng)影響失業(yè)期限；而當(dāng)個人不能夠平滑消費時，失業(yè)津貼同時通過流動性效應(yīng)和道德風(fēng)險效應(yīng)影響失業(yè)期限。道德風(fēng)險效應(yīng)扭曲了勞動力市場，而流動效應(yīng)是對不完全的信貸和保險市場導(dǎo)致的市場失靈的糾正，具有正面的福利效應(yīng)。作者通過實證研究表明，失業(yè)津貼對失業(yè)期限的邊際效應(yīng)中，大約60%是流動性效應(yīng)。作者使用美國的數(shù)據(jù)計算失業(yè)保險的福利收益，周失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)增加1 美元，帶來的效用增加相當(dāng)于周工資增加4 美分，大約每年2 美元。如果考慮到總?cè)丝冢I(yè)保險金周標(biāo)準(zhǔn)增加1 美元，所帶來的福利收益相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增加2.9 億美元。美國失業(yè)保險金周標(biāo)準(zhǔn)均值是200 元，如果待遇標(biāo)準(zhǔn)增加10%，產(chǎn)生的總福利收益大約為59 億美元，大約等于GDP 的0.05%。

考慮到失業(yè)保險的外部性，一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，延長失業(yè)保險期限增加了有資格領(lǐng)取津貼者的失業(yè)時間，但是這使得那些沒有資格領(lǐng)取津貼者的再就業(yè)率更高、失業(yè)期限更短、長期失業(yè)的可能性更低，對總體失業(yè)的影響并不像理論上的那么大，這就是失業(yè)保險的溢出效應(yīng)。例如，Marinescu（2017）分別使用事件研究法和連續(xù)型斷點回歸（fuzzy RD）研究失業(yè)保險政策變化的影響。作者研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取失業(yè)保險金期限的延長對職位空缺數(shù)沒有影響，但是降低了申請工作的人數(shù)，存在明顯的溢出效應(yīng)，使得未參保者更容易找到工作，提高其就業(yè)率，縮短其失業(yè)期限。作者通過計算發(fā)現(xiàn)，這種溢出效應(yīng)或者稱之為一般均衡效應(yīng)的存在，使得失業(yè)保險對失業(yè)的影響降低了39%，因此支持進一步提高失業(yè)保險金待遇水平。 總之，流動性效應(yīng)和溢出效應(yīng)的存在使得失業(yè)保險的道德風(fēng)險效應(yīng)要小于此前文獻中的估計結(jié)果，故此最優(yōu)失業(yè)保險津貼應(yīng)該更加慷慨一些，支持適當(dāng)提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。而提高失業(yè)保險金還有利于失業(yè)人員找到更加匹配自己能力和興趣的崗位，長期來看有利于提高勞動生產(chǎn)率。

結(jié)論與建議

總之，經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國失業(yè)保險制度在取得巨大成績的同時，也存在很多急需改革完善的地方。在失業(yè)保險整體制度構(gòu)建上，建立多層次、相互補充的失業(yè)保障制度；在制度目標(biāo)上，應(yīng)該從保障基本生活上升到收入扶持和平滑消費；在失業(yè)金待遇標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該與最低工資脫鉤，與繳費工資掛鉤，適當(dāng)提高待遇水平。目前，我國正在努力探索增加與失業(yè)保險相關(guān)的待遇支出政策，這為提高失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了有利條件。為此，本文提出以下建議。

第一，完善失業(yè)保障制度框架，應(yīng)該建設(shè)以失業(yè)保險為核心、以失業(yè)救助為兜底、以失業(yè)保險相關(guān)津貼為輔助的失業(yè)保障制度。

第二，調(diào)整失業(yè)保險的制度目標(biāo)，將“保障失業(yè)人員基本生活”修改為“穩(wěn)定失業(yè)人員基本收入”，增強失業(yè)保險的收入扶持功能。

第三，調(diào)整失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)，將失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)與繳費工資相掛鉤，適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高失業(yè)保險替代率。

第四，深入評估失業(yè)保險經(jīng)濟效應(yīng)，建立失業(yè)保險經(jīng)濟效應(yīng)定期評估機制，綜合考慮失業(yè)保險的消費平滑效應(yīng)和對勞動力供給的扭曲效應(yīng)，計算最優(yōu)的失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，為確定失業(yè)保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)占繳費工資的比例奠定基礎(chǔ)。

第五，建立失業(yè)救助制度，兜好兜牢失業(yè)底線，扎密扎實民生安全網(wǎng)，完善多層次的失業(yè)收入損失保障制度。

第六，完善與失業(yè)保險相關(guān)的待遇支出，滿足不同家庭特征對失業(yè)保障制度的需求，重點關(guān)注多子女、需要贍養(yǎng)老人等重負擔(dān)家庭的需求。

第七，在適當(dāng)提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的同時，適當(dāng)縮短領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限，當(dāng)失業(yè)金領(lǐng)取期限結(jié)束后，可以申請領(lǐng)取待遇水平相對更低的失業(yè)救助，形成失業(yè)津貼隨失業(yè)期限延長而呈現(xiàn)階梯式下降趨勢。

第八，通過稅收優(yōu)惠和政策扶持等手段鼓勵商業(yè)保險公司開發(fā)和設(shè)計失業(yè)收入損失保險產(chǎn)品，作為國家基本失業(yè)保險制度的有力補充，滿足失業(yè)收入損失風(fēng)險高度規(guī)避者對穩(wěn)定收入保障的需求。