陜西：促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政政策

文/王姝楠 （安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

本文通過對陜西省義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀分析，指出其當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展中出現(xiàn)的主要問題：其一，校際間義務(wù)教育發(fā)展不均衡，同時城鄉(xiāng)教育水平不均衡出現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育鄉(xiāng)村弱城鎮(zhèn)擠的社會問題。二是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比重低，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不平衡，政府教育經(jīng)費(fèi)差異較大。本文通過淺析當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展出現(xiàn)的兩個問題，提出整改意見。

現(xiàn)今社會發(fā)展的兩大基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)和教育，二者相輔相成，而教育作為國家長期投資的事業(yè)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著巨大價值。在經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政限制的制約下，教育經(jīng)費(fèi)的分配側(cè)重依次是初等教育、中等教育和高等教育。初等教育是教育的基礎(chǔ)，接受教育的人數(shù)最多，產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟(jì)利益最大。

因此，在當(dāng)前人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，教育支出應(yīng)優(yōu)先重視初等教育，即義務(wù)教育。

教育由政府和市場共同承擔(dān)，其中義務(wù)教育接近于純公共產(chǎn)品，而針對義務(wù)教育市場的不足，政府主要承擔(dān)了彌補(bǔ)義務(wù)教育資源配置的重要責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國對教育投入的總量在不斷增加，但成效并未有顯著提高，促進(jìn)教育發(fā)展的關(guān)鍵在于合理分配教育支出，增強(qiáng)國家財(cái)政教育支出的效用。本文通過立足當(dāng)前陜西省義務(wù)教育支出現(xiàn)狀，淺析其存在的問題與不足，對完善財(cái)政教育支出，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提出幾點(diǎn)建議。

陜西省義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）義務(wù)教育發(fā)展不均衡

1.校際義務(wù)教育水平不均衡

由于我國人口眾多，各省市各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不均衡，我國在教育事業(yè)的投資上多有限制，教育部為帶動教育建設(shè)發(fā)展采取了辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)引領(lǐng)區(qū)域?qū)W校發(fā)展的方式，這種辦法隨著現(xiàn)今陜西省的發(fā)展出現(xiàn)了一些問題，陜西省重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校無論是從師資力量還是辦學(xué)設(shè)備多都存在明顯差距，受時間累積作用這種差距還在逐步拉大。陜西省重點(diǎn)中小學(xué)辦學(xué)規(guī)模大，經(jīng)費(fèi)充裕，硬件設(shè)施完備，能夠吸引優(yōu)質(zhì)師資力量和生源，擁有辦學(xué)優(yōu)勢的重點(diǎn)學(xué)校處于資源與收益互利共贏的良性循環(huán)，這使得陜西省內(nèi)重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校差距愈發(fā)明顯，加劇了省內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的不均衡

在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的限制下，農(nóng)村在辦學(xué)條件、師資力量上有著先天的劣勢。辦學(xué)條件上，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的影響，教育經(jīng)費(fèi)的不足制約了農(nóng)村辦學(xué)過程中硬件設(shè)施的完善和配備。師資力量上，教育工作主要依靠教師進(jìn)行，教師在教育教學(xué)工作中起著決定性作用。

然而，農(nóng)村教師隊(duì)伍的薄弱，使農(nóng)村教育教學(xué)工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村有限的教師群體需要兼職完成教學(xué)工作，降低了教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果。同時，農(nóng)村教師缺乏培訓(xùn)條件，自身的思想知識也比較落后。另一方面，城市優(yōu)質(zhì)的環(huán)境和收入福利吸引著農(nóng)村的優(yōu)秀教師，這使得農(nóng)村教育在教師本就有限的情況下還在不斷流失優(yōu)秀教師。基于農(nóng)村辦學(xué)的先天劣勢，農(nóng)村的生源也無法得到保障。

受應(yīng)試教育壓力的影響，為了升學(xué)與發(fā)展，農(nóng)村的大量生源不斷流向城市，其中還包括城市部分重點(diǎn)學(xué)校以優(yōu)惠的入學(xué)條件吸引著農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的生源。在城市較為領(lǐng)先的教育環(huán)境影響下，優(yōu)秀的畢業(yè)生最終大都偏向選擇扎根于城市生活發(fā)展。在農(nóng)村教育惡性循環(huán)的同時，城市教育工作壓力加大，優(yōu)質(zhì)的師生資源不斷從農(nóng)村流向城市，城鄉(xiāng)發(fā)展日益不平衡，加重了城市教育和農(nóng)村教育發(fā)展的雙向負(fù)擔(dān)。

（二）義務(wù)教育投入不合理

1.義務(wù)教育支出不合理

2016年，陜西省財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)776.29億元，占公共財(cái)政支出的17.69%，比上年增長3.95%?？v向?qū)Ρ汝兾魇?012～2016年公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，從703.34億元增長到776.29億元五年間增長72.95億元，相較于2008～2012年從264.91億元增長到703.34億元五年間增長438.43億元，總體漲幅不大；橫向比較教育先進(jìn)省份與本省，同年江蘇省公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)1841.94億元，占公共財(cái)政支出比例18.45%，比上年增長5.64%，同年浙江省公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)1313.65億元，占公共財(cái)政支出比例為18.84%，比上年增長7.60%，陜西省公共財(cái)政教育支出無論是從財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出、占比還是增長情況，都與教育發(fā)達(dá)省份存在明顯差距。

從全省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出對比來看，2016年陜西全省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)（包含特殊教育）總投入為438.52億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的37.35%，比上年增長2.21%，同年，江蘇省義務(wù)教育（包含特殊教育）投資總額為1152.12億元，占教育投資總額的47.96%，比上年增長8.60%，江蘇省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是陜西省的2.6倍，增長速度是陜西省的3.9倍，同時江蘇省義務(wù)教育支出占教育支出總額的比例遠(yuǎn)高出陜西省10個百分點(diǎn)。根據(jù)義務(wù)教育階段教育財(cái)政預(yù)算生均支出情況來看，陜西省普通小學(xué)生平均支出為11172.06元，全省普通初中生平均支出為14155.05元，同年，江蘇省普通小學(xué)生平平均支出12503元，農(nóng)村小學(xué)生均支出11770元，普通初中生平均支出21195元，農(nóng)村初中生平均支出20537元，江蘇省農(nóng)村生均支出接近甚至超過陜西省的普通學(xué)生的平均支出。綜上，無論是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出還是生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出，陜西省在義務(wù)教育支出上都存在明顯不足，義務(wù)教育在總體教育支出中比重不大。

2.義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)不合理

教育支出中的人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的比例反映了義務(wù)教育的支出結(jié)構(gòu)，其中人員經(jīng)費(fèi)決定著職工的工資、補(bǔ)貼和福利，而公用經(jīng)費(fèi)則用于完成教育、教學(xué)、科研和管理工作。兩者共同維護(hù)教育教學(xué)的正常運(yùn)行。在教育總投入一定的情況下，增加人員經(jīng)費(fèi)的同時會削弱公用經(jīng)費(fèi)，從而影響學(xué)校的正常運(yùn)行和管理。

同樣，公用經(jīng)費(fèi)的增加也會使得人員經(jīng)費(fèi)削弱，教職工人員工資福利的減弱會降低其工作的積極性，從而降低教學(xué)工作的質(zhì)量。所以合理分配教育事業(yè)費(fèi)的結(jié)構(gòu)，是保障學(xué)校正常運(yùn)行和教育教學(xué)品質(zhì)的關(guān)鍵。

由于當(dāng)前對于公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的配置還沒有一個的科學(xué)合理比例，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)的關(guān)于各國義務(wù)教育支出中人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的配置的比例來看，小學(xué)一般約為7：3，中學(xué)一般約為6：4。計(jì)算2016年陜西省基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)中公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)的比例，小學(xué)平均為31.8%，初中平均為28.9%，對比教科文組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，小學(xué)相差1.8個百分點(diǎn)，初中相差11.1個百分點(diǎn)。

可以看出本省義務(wù)教育階段，小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)比重偏低，初中的公用經(jīng)費(fèi)比重偏低，義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)的不合理。

對提高義務(wù)教育財(cái)政支出的幾點(diǎn)建議

（一）協(xié)調(diào)校際均衡發(fā)展，調(diào)整教育支出比重

秉持資源配置均等原則，一方面協(xié)調(diào)教育經(jīng)費(fèi)的分配，偏向幫扶教育資源薄弱的普通學(xué)校，劃撥教育經(jīng)費(fèi)用于學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)，縮小校際之間教學(xué)條件差距，另一方面在均衡各學(xué)校教育資源的同時，控制重點(diǎn)學(xué)校對優(yōu)質(zhì)生源的集中，削弱校際之間生源質(zhì)量差距，使得義務(wù)教育水平均衡得以保障。

（二）加重地方教育投入，縮短城鄉(xiāng)差距

秉持貧困地區(qū)傾斜原則，義務(wù)教育是初級教育階段，接近于純公共品，政府是義務(wù)教育的主要承擔(dān)者，由于城鄉(xiāng)間歷史發(fā)展差距的累積，使得農(nóng)村教育條件先天落后，政府在分配財(cái)政教育支出時應(yīng)傾向落后的貧困地區(qū)，實(shí)施專款專用，明確財(cái)政教育支出的用途，針對用于提高落后地區(qū)劃撥經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校硬件配備、教學(xué)建設(shè)、師資力量的培訓(xùn)和儲備。

（三）優(yōu)化教育事業(yè)費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政教育支出效率

通過加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增加財(cái)政收入來提高教育事業(yè)費(fèi)的同時，合理分配人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，一方面，通過研究制定合理的教育事業(yè)費(fèi)分配比例，避免出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)的情況，保證公用經(jīng)費(fèi)對教育教學(xué)建設(shè)的投入，另一方面，增強(qiáng)教育支出的管理，明確各項(xiàng)支出用途，減少不必要的支出浪費(fèi)同時補(bǔ)足仍有欠缺的建設(shè)漏洞。