淺論監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的概念

盤(pán)俊余 龍智 張曙

職務(wù)犯罪和職務(wù)違法是監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)行使的主要目的，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，這是其被賦予的一種職責(zé)和權(quán)力。在研究監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的領(lǐng)域中，不同的學(xué)者都有著不同的認(rèn)同和看法。[1]有的學(xué)者則認(rèn)為，“調(diào)查權(quán)是單一的行政調(diào)查權(quán)”。[2]有的學(xué)者把調(diào)查權(quán)的含義一分為二來(lái)理解，“調(diào)查分為一般性調(diào)查和特殊性的調(diào)查”。[3]筆者認(rèn)為 ，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的含義可以從以下兩個(gè)方面加以理解。

一、內(nèi)涵方面

內(nèi)涵是了解一個(gè)事物的特征突破口，了解監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的概念，就要深入到其內(nèi)涵，精準(zhǔn)確定期內(nèi)涵能夠在行使過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提供著重要的依據(jù)?！罢{(diào)查權(quán)”一詞在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中是一個(gè)常見(jiàn)的術(shù)語(yǔ)。和相關(guān)司法機(jī)關(guān)在履行國(guó)家職權(quán)的時(shí)候采用的措施具有密切的關(guān)聯(lián)。所以在分析的時(shí)候也不可避免得穿插著對(duì)比論證說(shuō)明?？梢哉f(shuō)，“調(diào)查權(quán)”一詞的含義本來(lái)就是獨(dú)自形成了一個(gè)體系。而監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)則應(yīng)站在其國(guó)家機(jī)構(gòu)本身來(lái)進(jìn)行深層理解。

首先，監(jiān)察委員會(huì)是其權(quán)力的行使主體。在司法機(jī)關(guān)體系中，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)表現(xiàn)為偵查權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)雖然整合了檢察機(jī)關(guān)的部分偵查權(quán)，但是其在具體的訴訟程序當(dāng)中的一定偵查權(quán)的行使。這也就意味著，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)具有其獨(dú)有的行使主體。監(jiān)察委員會(huì)在其職能的表現(xiàn)跟其他國(guó)家機(jī)構(gòu)是有差別的，在職能的劃分中，其對(duì)外具有著監(jiān)督的職能，具體履職中又具有調(diào)查、處置的職能，從而構(gòu)成了其行使調(diào)查的權(quán)力。當(dāng)然，在調(diào)查權(quán)行使中存在著一個(gè)獨(dú)立的方面，就是監(jiān)察委員會(huì)整合了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的問(wèn)題，雖在《監(jiān)察法》已經(jīng)明確了調(diào)查權(quán)的使用，但是，同時(shí)也在完善和補(bǔ)充這項(xiàng)權(quán)力的發(fā)揮，增加了新的形式，如規(guī)定了留置措施。但不能否認(rèn)的是，在行使主體方面，監(jiān)察委員會(huì)仍然保持著自己的獨(dú)立性和權(quán)威性。

其次，行使手段的綜合性和多樣性。按照相關(guān)法律的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不僅僅限于“調(diào)查”兩個(gè)字，調(diào)查權(quán)本身也有支撐和輔助的方式和手段，以此來(lái)共同架構(gòu)著權(quán)力的行使。如《監(jiān)察法》中規(guī)定，就有強(qiáng)制性調(diào)查手段。相比之下又有帶有限制或剝奪人身自由性質(zhì)的調(diào)查活動(dòng)，這類(lèi)手段主要體現(xiàn)在留置調(diào)查措施。從一定色彩來(lái)看，這是限制人身自由的強(qiáng)制性措施，明確地要求行為人應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做，或者是在什么地方、什么時(shí)間去做，甚至還會(huì)要求應(yīng)該和哪些人接觸等等。以上都充分體現(xiàn)了調(diào)查權(quán)的多元化特征，它們之間應(yīng)當(dāng)與互相配合、互相補(bǔ)充。這些都是在監(jiān)察體制改革完成之后，反腐敗力量出現(xiàn)了有效的整合。

綜上所述，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)是指由監(jiān)察委員會(huì)行使的、包含強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的等多種行使手段的、調(diào)查職務(wù)犯罪和職務(wù)違法的權(quán)力。

二、外延方面

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)概念不僅體現(xiàn)在其適用主體和行使范圍，還應(yīng)該包括其與其它權(quán)利行使的關(guān)系，即表現(xiàn)為外延含義。以下筆者分兩部分展開(kāi)論述：

（一）調(diào)查權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系。司法體制改革后，隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，有人認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)就事實(shí)上取代檢察機(jī)關(guān)成為了真正意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。[4]同時(shí)，也有學(xué)者否認(rèn)這種觀點(diǎn)，[5]“監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有去統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)”。[6]筆者認(rèn)同后面兩種觀點(diǎn)，在監(jiān)督體系中，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)并沒(méi)有完全取代著檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，而是互相補(bǔ)充、互相充實(shí)，與之共同構(gòu)成多樣性的監(jiān)督體系。

監(jiān)督的范圍有廣窄之分。[7]從法律解讀的角度可以得出幾個(gè)信息點(diǎn)。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)范圍可以在職務(wù)違法、職務(wù)犯罪、廉政作風(fēng)等方面，這是把犯罪和違法、違紀(jì)的行為都涵蓋了，不僅是具體的違法犯罪行為，更有抽象的道德規(guī)范行為。從這個(gè)程度上說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)的范圍廣于其他形式的監(jiān)督。檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)在訴訟程序中職能的發(fā)展和延伸。其包含刑事訴訟和民事訴訟的監(jiān)督。前者分為立案階段、偵查階段、審判階段、執(zhí)行階段等階段，在每一個(gè)階段當(dāng)中，監(jiān)察委員會(huì)都會(huì)在符合法律的前提下對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使著監(jiān)督權(quán)。確保其行為的合法、公正。另外，在審判階段還要監(jiān)督法庭的審判活動(dòng)是否合法，其公訴職能中往往交織著監(jiān)督職能。當(dāng)然，“監(jiān)督的依據(jù)也只能是法律，不包括黨規(guī)黨紀(jì)，更不包括道德規(guī)范。[8]

（二）調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系。首先，兩者的性質(zhì)不同。從理論上講，調(diào)查權(quán)的行使主體監(jiān)察委員會(huì)是不屬于司法機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察制度改革，通過(guò)增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，形成新的監(jiān)察權(quán)的改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的反腐敗，形成了“一府兩院一委”的局面，權(quán)力機(jī)構(gòu)中便形成了一種新權(quán)力——監(jiān)察權(quán)。偵查權(quán)的行使主體是在司法機(jī)關(guān)，其使用目的是查明事實(shí)真相，強(qiáng)調(diào)工作效率。因此，關(guān)于調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)之間的關(guān)系，調(diào)查權(quán)是不能完全等同偵查權(quán)的。其次，兩者的使用范圍不同。前者范圍還“包含公職人員一般的違法行為?！盵9]最后，行使權(quán)力的主體不同。前者是由《監(jiān)察法》規(guī)定的主體，即監(jiān)察委員會(huì)。后者的主體是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)，在法律規(guī)定的前提下，互相分工，共同在自己的權(quán)力中依法履職。

【注 釋】

[1] 鄭賢君.試論監(jiān)察委員會(huì)之調(diào)查權(quán)[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017（4）：111 - 122

[2] 馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主耍任務(wù)[J].國(guó)家行政院學(xué)報(bào)，2016（6）.文章認(rèn)為，“調(diào)查權(quán)是指監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)、文件等適用刑事強(qiáng)制措施予以限制，其目的是查明真相?！?/p>

[3] 秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）：17-27

[4] 胡勇.監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整[J].法治研究，2017（3）：88-94.

[5] 王玄瑋.國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展[J].人民法治，2017（2）：50-53.

[6] 韓大元.堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位[J].人民檢察，2012（23）：12.

[7] 《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱(chēng)公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

[8] 湛中樂(lè).三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系[J].人民檢察，2015（2）：49-50.

[9] 戴濤.監(jiān)察體制改革背景下調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)研究[J]，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（1）：92-96.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 鄭賢君.試論監(jiān)察委員會(huì)之調(diào)查權(quán)[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017（4）：111 – 122

[2] 秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）：17-27