新的經(jīng)濟責任審計對基層人民銀行內(nèi)部經(jīng)濟責任審計工作的啟示

胡文林 許家義 陳定

新《規(guī)定》的出臺和施行，標志著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計已步入時代化、制度化、規(guī)范化、標準化軌道，對于加強領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行制約和管理監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有十分重要意義。基層人民銀行開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計勢在必行，由于基層人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計與現(xiàn)行的離任審計、履職審計之間既有共性，既各具特點。因此，如何在基層人民銀行內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型與發(fā)展的情況下，推動領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計是我們值得思考的課題。

一、新《規(guī)定》的主要變化和亮點

1.總則要求上的變化。

一是加強領(lǐng)導(dǎo)，明確了“堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；明確了“促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”的要求。二是指導(dǎo)思想新增了“四個意識”“四個自信”“兩個維護”“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局方面的內(nèi)容。三是經(jīng)濟責任重新定義規(guī)定“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責”。四是審計對象新增了“國有和國有資本占主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機構(gòu)，以下統(tǒng)稱國有企業(yè)）的法定代表人或者不擔任法定代表人但實際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員”。五是審計期間強調(diào)了“以任職期間審計為主”，大大加強了領(lǐng)導(dǎo)人任職期間的監(jiān)督管理。六是實施主體增加了“審計委員會”。

2.組織協(xié)調(diào)上的變化。

一是聯(lián)席會議新增了“金融監(jiān)督管理部門”參與聯(lián)席會議制度和聯(lián)席會議職能。二是審計計劃新增了“干部考核管理監(jiān)督”“審計對象實行分類管理”“經(jīng)濟責任審計中長期規(guī)劃”“領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況審計全覆蓋”和“終止審計”。

3.審計內(nèi)容上的變化。

一是審計基礎(chǔ)新規(guī)定“經(jīng)濟責任審計應(yīng)當以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)”，原規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎(chǔ)”。二是審計重點新規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況為重點”，原規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點”。三是審計內(nèi)容新增了“經(jīng)濟風險防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設(shè)項目審計”、“在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任和遵守廉潔從政規(guī)定情況”和“以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況”等。

4.審計實施上的變化。

一是審計實施明確了“對同一地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及同一部門、單位2 名以上主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計，可以同步組織實施，分別認定責任”。二是審計通知取消了審計通知送達時限；新增了審計通知書的具體規(guī)定。三是審計會議新增了“對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計，還應(yīng)當聽取同級人大常委會、政協(xié)主要負責同志的意見”。四是資料提供新增了“工作報告、決議決定、請示、批示、目標責任書、機構(gòu)編制、規(guī)章制度、以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況、與履行職責相關(guān)的電子數(shù)據(jù)和必要的技術(shù)文檔”等資料。五是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新增了“經(jīng)濟責任審計應(yīng)當加強與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等其他審計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的內(nèi)容。六是配合責任新增了“有關(guān)部門、單位應(yīng)當及時提供有關(guān)資料和信息”的要求。七是審計報告明確了“審計組實施審計后，應(yīng)當向派出審計組的審計委員會辦公室、審計機關(guān)提交審計報告”，而不是先向被審計對象征求意見。八是征求意見主體由“審計組”升格為“審計委員會辦公室、審計機關(guān)”；報告修改新增了內(nèi)容。九是報告審定由“審議”升級為“審定”；明確了審計報告具體要求。十是結(jié)果反饋新增了“經(jīng)濟責任審計項目結(jié)束后，審計委員會辦公室、審計機關(guān)應(yīng)當組織召開會議”等方面內(nèi)容；復(fù)查意見時限從60 日變更為90 日。

5.審計評價與結(jié)果運用上的變化。

一是審計評價新增了“綜合運用多種方法，堅持定性評價與定量評價相結(jié)合“的要求；明確了“對審計中未涉及的事項不作評價”。二是審計責任明確了責任界定考慮因素；取消了主管責任，整合到領(lǐng)導(dǎo)責任中；直接責任新增了“決策部署不堅決不全面不到位、不履行或者不正確履行職責等規(guī)定造成的后果”；將主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任合并為領(lǐng)導(dǎo)責任。三是責任豁免內(nèi)容新增三個區(qū)分開來。四是新增結(jié)果運用范圍和結(jié)果運用反饋內(nèi)容。

二、基層人民銀行經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)狀

近幾年來，基層人民銀行在內(nèi)部審計實踐中積累了豐富的離任、履職和績效審計經(jīng)驗，為實施經(jīng)濟責任審計奠定了良好的基礎(chǔ)，將經(jīng)濟責任審計融入離任、履職和績效審計之中，經(jīng)濟責任審計呈現(xiàn)啟動前行、逐步深入的態(tài)勢。

自1999 年開始，國家層面相繼制定了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》《關(guān)于進一步做好經(jīng)濟責任審計工作的意見》等系列制度，逐步推動經(jīng)濟責任審計。2000 年2 月，人民銀行召開領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計座談會，印發(fā)座談會紀要，首次提出“關(guān)于經(jīng)濟責任審計的問題”相關(guān)內(nèi)容。2010 年4 月份，人民銀行內(nèi)審工作會議指出：“將圍繞經(jīng)濟責任開展離任審計的相關(guān)成果體現(xiàn)出來，并組織實施推廣。按照關(guān)注經(jīng)濟責任的同時關(guān)注內(nèi)控和績效問題的思路，進一步深化履職審計”。2013 年內(nèi)審工作會議指出：“離任審計要突出經(jīng)濟責任，同時兼顧相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)部控制；履職審計在關(guān)注經(jīng)濟責任的同時，關(guān)注內(nèi)部控制和績效問題”。2015 年提出：“履職審計和離任審計要以經(jīng)濟責任為核心，同時重點關(guān)注黨和國家關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部各項要求和貫徹落實情況”。

總體看，人民銀行離任審計、履職審計、績效審計均具有經(jīng)濟責任審計的特征，均是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責情況進行評價，進行干部監(jiān)督管理，促進其履行職責。特別是新《規(guī)定》對人民銀行開展經(jīng)濟責任審計有理論借鑒指導(dǎo)作用。

三、新的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計對基層人民銀行的啟示

1.做大、做強履職評價，突出“績效審計”的亮點。

領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計是人民銀行內(nèi)審部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行職責情況進行監(jiān)督、評價和建議的行為，也是經(jīng)濟責任審計制度在人民銀行的創(chuàng)新。因此，基層人民銀行應(yīng)結(jié)合工作實際做大、做強履職審計，按照履職審計五年一個輪回要求，統(tǒng)籌安排領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計對象，突出績效審計的亮點，確定履職審計評價指標體系。結(jié)合干部人事考核要求，定期開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，重點對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責情況開展評價，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任動態(tài)審計，將履職審計結(jié)果與干部考核結(jié)合起來，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任免的主要依據(jù)，使經(jīng)濟責任審計真正起到防范預(yù)警的作用。

2.完善、明確責任認定，突出“離任審計”的重點。

1999 年，人民銀行制定并出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》，規(guī)定了人民銀行分支機構(gòu)、重要業(yè)務(wù)部門、行屬企事業(yè)的主要負責人離任時，由人民銀行內(nèi)審部門對其任職期間履行職責情況進行審計，并確認其承擔的責任。通過進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計制度，從領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間行政經(jīng)濟活動的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效益性和效果性入手，評價履行基層央行職責是否有效、管理制度是否健全、重大決策是否民主、執(zhí)行政策是否到位，以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人是否廉潔從政。審計重點要突出對領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項決策、重大項目管理、重大資金使用、重大人事決定和廉潔自律情況的審計，充分評價履職過程中存在的決策失誤、管理失控和行為失范等問題，堅決劃清前后任責任，推動領(lǐng)導(dǎo)干部依法、高效履行經(jīng)濟責任。

3.規(guī)范、細化評估指標，突出“審計價值”的目標。

審計評價指標體系是用來衡量、評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職等次的標尺，是審計組擬定審計結(jié)論，提出審計建議的參考依據(jù)，是第三方評估審計項目質(zhì)量客觀、公正的重要衡量指標，關(guān)系到審計事業(yè)的生命。因此，基層人民銀行在任期審計過程中，應(yīng)當結(jié)合人事考核要求，逐步建立一套細化、規(guī)范、實用的評價指標，通過審計評價來見證和確認領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行成效。

4.創(chuàng)新、改進方式方法，突出“審計成果”的運用。

審計成果關(guān)系審計工作的質(zhì)量和效益，只有多渠道、多途徑地充分利用審計成果，才能更大規(guī)模地運用審計成果，達到審計增值的目的。實踐中，基層央行應(yīng)運用統(tǒng)計計量、數(shù)字模型等方法手段，量化分析比較任期審計與其他審計成果，加強綜合分析、充分提煉，將定性評價與定量評價結(jié)合起來，形成高質(zhì)量、強品牌的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計模式。