大理市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作探討

楊 輝

（大理市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，云南大理 671000）

本文通過大理市改革試點，明晰每個成員在集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)份額，通過折股量化，成員的集體收益分配份額固定下來，農(nóng)民得到了真正的實惠。通過近四年的試點改革，全面介紹大理市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主要做法、主要成效以及經(jīng)驗，以期為其他地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供借鑒經(jīng)驗。

一、改革現(xiàn)狀

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，進一步深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理體制和運行機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組公室、國家林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2014]13 號）文件批復(fù)，2015年大理市成為全國29 個改革試點縣市之一，云南省唯一的縣市。

大理市于2015 年5 月啟動了先期試點，2016年1 月在全市范圍內(nèi)全面推開。目前，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定、清產(chǎn)核資、有經(jīng)營性資產(chǎn)村（組）股份權(quán)能改革均已全部完成，形成了一批改革試點工作制度成果，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，積極賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及繼承權(quán)，積極探索以土地股份合作推進無經(jīng)營性資產(chǎn)村的股份權(quán)能改革方式。全市改革試點各項工作任務(wù)已全面完成，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中期評估為優(yōu)秀等級。

二、主要做法

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，高位推動

成立了市委書記和市長任組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）和村兩級成立相應(yīng)的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，高位推動改革試點工作。市財政安排420 萬元經(jīng)費作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組投入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)費達1450 萬元。

（二）廣泛宣傳，營造氛圍

在報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體開辟專欄，統(tǒng)一印制發(fā)放《致農(nóng)戶一封信》11.5 萬份，通過制作板報、張貼標(biāo)語、發(fā)放資料、制作專題宣傳片、展板和“999 微大理”、簡報以及進村入戶等形式，詳細解讀相關(guān)政策措施，使試點政策深入人心。共組織培訓(xùn)138 場次，培訓(xùn)8400 多人次。召開村民代表會、戶長會3400 多場次，參會群眾超過25 萬人次。

（三）試點先行，全域推進

先期選擇荷花村、千戶營村、陽波村分別作為城中村、城郊村、農(nóng)業(yè)村的代表，先行試點。在及時總結(jié)先期試點村經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究制定全面推進工作方案，市、鎮(zhèn)（辦事處）、村層層簽訂了工作目標(biāo)責(zé)任書，將試點工作任務(wù)細化分解到月，責(zé)任到人，在全市范圍內(nèi)全面推開試點工作。

（四）因村施策、分類試點

通過總結(jié)3 個先行試點村組的工作經(jīng)驗，綜合考慮區(qū)位、資產(chǎn)情況、人員構(gòu)成等因素，提煉出城中村、城郊村、農(nóng)業(yè)村三種推進試點模式，全市所有的村組分析自身情況，對應(yīng)不同模式，在完成基礎(chǔ)工作之后，確定不同的改革重點，積極探索適應(yīng)村組實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革途徑。

（五）嚴(yán)督實查、確保進度

市委、市政府將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作納入年度目標(biāo)責(zé)任進行考核，建立督查工作機制，成立了由副處級領(lǐng)導(dǎo)牽頭的重點工作督查組，市紀(jì)委監(jiān)察局制定了專項紀(jì)律檢查方案，對試點工作開展進行全程督促檢查。市委深改辦建立每月工作推進例會制度，通報全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）改革工作進展情況，市產(chǎn)權(quán)改革辦建立周報制度，定期不定期深入村一線督促檢查工作落實情況，研究解決基層遇到的實際問題。

（六）嚴(yán)格考核、及時總結(jié)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村組在主體工作基本完成后，認真對照實施方案進行自查自糾，重點對改革過程中形成的記錄、決議、報表、方案、章程、名冊等進行查漏補缺，整理歸檔。市委、市政府從相關(guān)部門抽調(diào)120 人分組對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組逐一進行檢查考核，針對考核中發(fā)現(xiàn)的問題要求及時進行整改，并及時總結(jié)試點改革取得的成效、經(jīng)驗，提煉典型案例。

三、主要成效

全市共開展人口調(diào)查11.79 萬戶、43.78 萬人，完成集體經(jīng)濟組織成員資格認定11.05 萬戶、42.97萬人。各村組清產(chǎn)核資工作全部完成，共核實銀行存款9.93 億元，資產(chǎn)總額43.26 億元、經(jīng)營性資產(chǎn)10.07 億元，對外投資5403 萬元，集體建設(shè)用地174.53 hm2、企業(yè)用地1.95 hm2、其他資源3446.67 hm2。全市有經(jīng)營性資產(chǎn)的37 個村委會、134 個村民小組已全面完成股份量化和股權(quán)設(shè)置，成立村經(jīng)濟股份合作社171 個，量化經(jīng)營性資產(chǎn)16.54 億元，確定股東19.50 萬人，發(fā)放股權(quán)證94 157 本。通過改革試點工作，初步建立了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、監(jiān)管有力”的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度，取得了一定成效。

（一）理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系

通過改革試點，明晰每個成員在集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)份額，普遍建立“三會三權(quán)”（股東會、理事會、監(jiān)事會，成員所有權(quán)、成員監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)）制衡機制，改變了原來由少數(shù)干部掌控和隨意支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位的狀況，完善了管理、運行和監(jiān)督機制。

（二）增加了財產(chǎn)性收入

通過折股量化，成員的集體收益分配份額確定下來，農(nóng)民得到了真正的實惠。2018 年，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入、發(fā)包收入、投資收益合計1.36 億元，比2017 年增長46.18%；發(fā)放紅利8051 萬元，比2017 年增長70.5%。

（三）提升了基層治理能力

厘清維護原村、組產(chǎn)權(quán)邊界，創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)和集體資產(chǎn)管理制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極探索政經(jīng)分開、基層自治組織和經(jīng)濟股份合作社之間既相互監(jiān)督，又密切配合的農(nóng)村新型治理機制，有效遏制了因資產(chǎn)處置不公、收益分配不平、集體資產(chǎn)流失等引發(fā)的矛盾糾紛，改善了黨群干群關(guān)系，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

四、主要經(jīng)驗

大理市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點，出臺了一系列制度，形成了一批典型案例模式，探索出了一些可復(fù)制、可推廣的改革試點經(jīng)驗。

（一）尊重歷史、兼顧現(xiàn)實，破解集體經(jīng)濟組織成員界定難題

各村在實踐中，對在冊的農(nóng)業(yè)人口、在校大中專院校學(xué)生、現(xiàn)役軍人、服刑人員、婚遷人員等認定為組織成員較為一致，對掛靠戶不享受成員資格意見也較為一致。但對農(nóng)轉(zhuǎn)非有安置工作的和目前在企事業(yè)單位工作的人員及其子女的成員資格認定和股權(quán)享受情況，各村在認定中存在差異，在界定組織成員中，均以“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實”為原則，實行民主協(xié)商認定成員資格，促使改革得到了快速順利實施，并得到村民認可。

（二）采用原值評估方法，破解清產(chǎn)核資評估經(jīng)費難題

制定《清產(chǎn)核資工作方案》，明確“除合并經(jīng)濟組織、發(fā)生現(xiàn)金募集股等特殊情況外，原則上不對資產(chǎn)進行重估”。全市清產(chǎn)核資工作主要依托各級經(jīng)管部門進行原值評估，在此基礎(chǔ)上進行折股量化，沒有聘請專業(yè)的評估機構(gòu)進行評估，節(jié)省了大量的人力物力成本。

（三）厘清集體經(jīng)濟組織界限,破解與原村、組產(chǎn)權(quán)邊界模糊難題

根據(jù)村組實際情況和歷史沿革，對行政村、自然村、村民小組三級集體資產(chǎn)分別進行改革，尊重了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史，也較好的實現(xiàn)了“三級”股份合作社的獨立發(fā)展。

（四）因地制宜巧設(shè)貢獻股，破解股權(quán)設(shè)置資產(chǎn)量化難題

在個人股設(shè)置中，分為人口股和貢獻股。人口股的設(shè)置同質(zhì)性較高，貢獻股的設(shè)置方法和享有的權(quán)利不盡一致。一種是貢獻股與人口股相分離，如登龍村和西門村均采用這種股權(quán)設(shè)置方式，但兩村也存在差異，登龍村實行貢獻股差額股份，西門村實行貢獻股等額股份。第二種是貢獻股和人口股合二為一，如大關(guān)邑村建立13 個股份合作社，每個股份合作社均把貢獻股和人口股合二為一，共同作為成員享受的股份，但股權(quán)配置系數(shù)不盡相同。第三種是不設(shè)置貢獻股，如下關(guān)鎮(zhèn)荷花村以1983年包產(chǎn)到戶的承包土地為依據(jù)，化繁為簡，按1 人配1 股，不設(shè)置貢獻股，1983 年后出生、遷入人員因沒有土地而不分配股份。

（五）方式靈活因村而異，破解股權(quán)管理難題

在股權(quán)管理實際操作中，鼓勵“多條腿”走路，不強求單一模式。如金星村實行動態(tài)管理模式“生增死減”，規(guī)定股權(quán)不得繼承、轉(zhuǎn)讓和贈與，不得抵押提現(xiàn)，集體經(jīng)濟組織成員每年進行變動；東門村、西門村、天井村、登龍村、荷花村均實行靜態(tài)管理模式“生不增死不減”，成員固化，規(guī)定股權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈與，不得抵押提現(xiàn)；大關(guān)邑村實行動靜結(jié)合管理模式，死亡和遷出人員的貢獻股可以由家庭繼承，實行靜態(tài)管理，成員股予以調(diào)減，新出生及遷入人員經(jīng)認定為本集體經(jīng)濟組織成員，相關(guān)股權(quán)按界定檔次進行享受，即成員股實行動態(tài)管理。

（六）政經(jīng)分離，不搞一刀切，探索多元管理模式

集體經(jīng)濟組織設(shè)有股東（代表）大會、理事會和監(jiān)事會三大機構(gòu)，重大事項實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。根據(jù)條件成熟與否確定是否實行政經(jīng)分離，有條件的村組實行政經(jīng)分離，但集體經(jīng)濟組織財務(wù)與村級財務(wù)均實行賬目分設(shè)。

（七）尊重群眾首創(chuàng)精神，探索靈活持股模式

在不違背政策法規(guī)前提下，充分尊重群眾首創(chuàng)精神。有的村結(jié)合自身實際，探索非成員持股模式，對曾經(jīng)為本集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)形成作出過貢獻，但身份已發(fā)生變化、無法認定成員資格的原村民，由村民代表會議對其以往貢獻情況進行綜合評分，并賦予相應(yīng)股份收益權(quán)，可參與集體資產(chǎn)收益分配，但不享有集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，對集體資產(chǎn)的經(jīng)營、管理和處置沒有表決權(quán)。有的村探索按戶持股模式，以1983 年第一輪土地承包為基礎(chǔ)、以戶為單位進行股權(quán)設(shè)置，明確戶內(nèi)人口變化與股權(quán)持有量脫鉤，實行“生不增股、死不減股”，戶內(nèi)股權(quán)分配由各戶自行決定。