加快國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)推進(jìn)新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員創(chuàng)新發(fā)展

畢 毅

內(nèi)容提要：加快國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)，是完善國(guó)防動(dòng)員體系的重要支撐。要以深化軍事政策制度改革為契機(jī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，把握立法修法總體要求，系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容，加緊填補(bǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域立法空白，持續(xù)加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，著力構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系。

習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中作出“完善國(guó)防動(dòng)員體系”的戰(zhàn)略部署。建立完備的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系，是完善國(guó)防動(dòng)員體系的重要支撐。必須認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平強(qiáng)軍思想，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)主席關(guān)于國(guó)防動(dòng)員系列重要論述精神，以深化軍事政策制度改革為契機(jī)，在新起點(diǎn)上加快國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)，推進(jìn)新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員創(chuàng)新發(fā)展。

一、我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀

我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)經(jīng)歷數(shù)十年建設(shè)發(fā)展，目前已建成包含《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）、國(guó)防動(dòng)員基本法、專(zhuān)門(mén)法、行政法規(guī)（條令、條例、命令、規(guī)章）等“四個(gè)層次”，武裝力量動(dòng)員法類(lèi)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法類(lèi)、人民防空法類(lèi)、國(guó)防交通法類(lèi)、國(guó)防教育法類(lèi)、科技動(dòng)員法類(lèi)、信息動(dòng)員法類(lèi)等“七個(gè)門(mén)類(lèi)”的基本架構(gòu)，為國(guó)防動(dòng)員提供了基本保障。但隨著時(shí)代發(fā)展，法規(guī)體系與現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)、國(guó)防動(dòng)員需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

（一）體系結(jié)構(gòu)不夠健全

從“四個(gè)層次”“七個(gè)門(mén)類(lèi)”國(guó)防動(dòng)員法規(guī)完備程度看，第一層次的《憲法》和第二層次的《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)防法》《國(guó)家安全法》）對(duì)國(guó)防動(dòng)員作了原則規(guī)定；《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)防動(dòng)員法》）已頒布實(shí)施；第三層次的“七個(gè)門(mén)類(lèi)”專(zhuān)門(mén)法，目前僅有《中華人民共和國(guó)兵役法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》《中華人民共和國(guó)人民防空法》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《兵役法》《國(guó)防教育法》《國(guó)防交通法》《人民防空法》）等，涉及武裝力量、國(guó)防教育、國(guó)防交通、人民防空4個(gè)領(lǐng)域，其余3個(gè)領(lǐng)域尚為空白；第四層次的行政法規(guī)自成體系，系統(tǒng)性和操作性不強(qiáng)，質(zhì)量水平也參差不齊。

（二）修訂完善不夠及時(shí)

從適應(yīng)改革發(fā)展新進(jìn)程看，這次軍隊(duì)改革重構(gòu)重塑了國(guó)防動(dòng)員體制機(jī)制，但現(xiàn)行動(dòng)員法規(guī)大多是原總部體制、大軍區(qū)體制、大陸軍體制下的產(chǎn)物，“動(dòng)員鏈”與“指揮鏈”難以融合；地方機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)成員單位的架構(gòu)發(fā)生了變化，但由于立法修法滯后，國(guó)防動(dòng)員職能任務(wù)、權(quán)利義務(wù)等未及時(shí)調(diào)整。從適應(yīng)保障打贏新要求看，關(guān)于動(dòng)員等級(jí)、動(dòng)員計(jì)劃、動(dòng)員決策等方面規(guī)定比較粗放，有的仍立足于機(jī)械化半機(jī)械化形態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)信息化條件下快速、精準(zhǔn)、高效動(dòng)員。

（三）執(zhí)行力和約束力不夠強(qiáng)

部分國(guó)防動(dòng)員法規(guī)過(guò)于原則籠統(tǒng)，難以剛性執(zhí)行。有的職權(quán)界定不夠清晰，如《國(guó)防動(dòng)員法》，雖然明確了政府在國(guó)防動(dòng)員建設(shè)中的主體地位，但對(duì)國(guó)防動(dòng)員辦事機(jī)構(gòu)怎么設(shè)、在哪設(shè)沒(méi)有統(tǒng)一，工作難規(guī)范；有的操作性不夠強(qiáng)，如《國(guó)防教育法》規(guī)定，拒不開(kāi)展國(guó)防教育活動(dòng)的相關(guān)組織，由人民政府有關(guān)部門(mén)或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予批評(píng)教育，但未明確具體執(zhí)行主體，相關(guān)工作難以落到實(shí)處。

（四）銜接配套不夠順暢

主要體現(xiàn)在國(guó)防動(dòng)員上位法與下位法、基本法與專(zhuān)門(mén)法、軍事法與民法之間，缺乏系統(tǒng)性、兼容性和協(xié)調(diào)性。比如，《國(guó)防交通法》與《國(guó)防交通條例》，雖為上、下位法關(guān)系，但二者適用范圍、法條表述等差異較大，下位法的多個(gè)條款比上位法還寬泛；《兵役法》規(guī)定，義務(wù)兵退出現(xiàn)役后，享有報(bào)考公務(wù)員優(yōu)先錄用權(quán)利，但《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）中缺少相應(yīng)優(yōu)待條款；國(guó)防動(dòng)員體系與國(guó)家應(yīng)急管理體系多項(xiàng)職能一致，但在法規(guī)制度上契合不夠，僅在應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件方面有一定銜接。

二、新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考

國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)，要著眼我國(guó)國(guó)情軍情，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)，不斷探索創(chuàng)新，逐步構(gòu)建具有中國(guó)特色的新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系。要貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，按照統(tǒng)籌謀劃、總體設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)、急用先立，循序漸進(jìn)、務(wù)求實(shí)效，相互銜接、體系配套的思路，有序有力有效推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員工作法制化進(jìn)程。

統(tǒng)——把握立法修法總體要求。國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平強(qiáng)軍思想，牢牢把握立法修法根本指針；堅(jiān)持以黨和國(guó)家的路線、方針、政策為遵循，把黨管武裝、黨管動(dòng)員根本原則，改革強(qiáng)軍、軍民融合等重大部署，以及新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針等，融入國(guó)防動(dòng)員法制建設(shè)全過(guò)程；堅(jiān)持以《憲法》和《國(guó)防法》為依據(jù)，嚴(yán)格在上位法的總框架內(nèi)制定完善國(guó)防動(dòng)員相應(yīng)法規(guī)；堅(jiān)持以國(guó)防動(dòng)員“雙應(yīng)一體”為目標(biāo)，從體系設(shè)計(jì)上厘清應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急的關(guān)系，為應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力同步提升提供可靠支撐。

改——系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容。部分現(xiàn)行國(guó)防動(dòng)員法規(guī)內(nèi)容設(shè)計(jì)上的不足，影響了國(guó)防動(dòng)員建設(shè)質(zhì)效，需抓緊進(jìn)行優(yōu)化。第一，修訂完善基本法。重點(diǎn)是《國(guó)防動(dòng)員法》。在整體架構(gòu)上，新增國(guó)防動(dòng)員任務(wù)、國(guó)防動(dòng)員制度、義務(wù)和權(quán)利等章節(jié)；在組織機(jī)構(gòu)上，進(jìn)一步廓清黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)、軍委機(jī)關(guān)、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、武警部隊(duì)國(guó)防動(dòng)員職能界線；在動(dòng)員等級(jí)設(shè)置上，依據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)或面臨威脅的范圍程度，參照我軍戰(zhàn)備等級(jí)制度，將現(xiàn)有兩個(gè)國(guó)防動(dòng)員等級(jí)合理細(xì)化，并分別明確觸發(fā)條件和完成時(shí)限等。第二，修訂完善專(zhuān)門(mén)法。急需的有3部：一是《兵役法》。明確通過(guò)制發(fā)兵役登記證等措施，嚴(yán)格兵役登記，在適齡青年入學(xué)、信貸、辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等事項(xiàng)時(shí)須查驗(yàn)其兵役登記情況；明確兵役機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體，對(duì)拒絕和逃避服兵役人員納入履行國(guó)防義務(wù)失信人員名單，實(shí)施聯(lián)合懲戒。二是《國(guó)防教育法》。統(tǒng)一規(guī)范國(guó)防教育機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確省市縣三級(jí)國(guó)防教育辦公室編配，由現(xiàn)役軍官、文職人員和地方干部組成；突出領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年學(xué)生兩類(lèi)重點(diǎn)對(duì)象，明確各級(jí)黨委（黨組）和黨校開(kāi)展國(guó)防教育的任務(wù)指標(biāo)，采取學(xué)分制將國(guó)防教育作為學(xué)生必修課。三是《人民防空法》。緊跟人民防空改革，明確軍隊(duì)提需求、定標(biāo)準(zhǔn)、抓督導(dǎo)、搞評(píng)估，地方負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)、行政審批、行業(yè)監(jiān)管、具體落實(shí)的制度機(jī)制；規(guī)定各級(jí)人防建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，必須由人防辦、同級(jí)省軍區(qū)系統(tǒng)的戰(zhàn)備建設(shè)部門(mén)、政府的城市規(guī)劃部門(mén)三方審定方可實(shí)施，確保與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)體系、城市建設(shè)有效對(duì)接。第三，修訂完善行政法規(guī)。如，修訂《國(guó)防動(dòng)員潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查規(guī)定》，應(yīng)明確賦予各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)組織潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查的職權(quán)，以及各職能部門(mén)和行業(yè)領(lǐng)域提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的義務(wù)，潛力數(shù)據(jù)變更及時(shí)向統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門(mén)報(bào)告；修訂《國(guó)防交通條例》，應(yīng)在《國(guó)防交通法》框架內(nèi)具體細(xì)化，修改表述不準(zhǔn)確的內(nèi)容，進(jìn)一步明確重大交通工程設(shè)施、民用運(yùn)載工具設(shè)計(jì)建造對(duì)接國(guó)防要求的具體程序及標(biāo)準(zhǔn)。

立——加緊填補(bǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域立法空白。我國(guó)在民兵、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科技和信息等重點(diǎn)動(dòng)員領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)法的缺失，影響了全面依法動(dòng)員的實(shí)施。同時(shí)，隨著國(guó)家利益向海外拓展，以及新興領(lǐng)域?qū)?guó)防動(dòng)員影響逐漸加大，相應(yīng)領(lǐng)域動(dòng)員法規(guī)急需跟進(jìn)建立。因此，需抓緊研究制定7部法規(guī)：一是民兵法。著眼民兵作為“三結(jié)合”武裝力量的地位作用，從法律層面建立民兵行為規(guī)范。將參加民兵組織、參與規(guī)定訓(xùn)練、遂行任務(wù)等與個(gè)人利益掛鉤，在績(jī)效考評(píng)、職務(wù)晉升等方面加分賦權(quán)，在經(jīng)商納稅、金融貸款等方面優(yōu)惠照顧；對(duì)拒絕、逃避軍事訓(xùn)練和執(zhí)行任務(wù)的，在給予相應(yīng)處罰的同時(shí)，建立失信檔案制度，納入地方征信系統(tǒng)，列入戶籍“黑名單”。二是國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法。借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)防工業(yè)動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)，明確經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域貫徹國(guó)防要求的措施辦法，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，確立軍地雙方共同規(guī)劃設(shè)計(jì)、共同審批立項(xiàng)、共同檢查驗(yàn)收的原則；在工業(yè)生產(chǎn)方面，強(qiáng)調(diào)采用共同技術(shù)、材料和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國(guó)防工業(yè)的軍民一體化。三是科技動(dòng)員法。系統(tǒng)制定科技動(dòng)員規(guī)范，建立與信息化戰(zhàn)爭(zhēng)密切相關(guān)的科技資源潛力數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)地方科技人才、科研機(jī)構(gòu)、科技成果等分門(mén)別類(lèi)，根據(jù)需要對(duì)口編入民兵預(yù)備役專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。四是信息動(dòng)員法。著眼移動(dòng)通信、衛(wèi)星通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、電磁頻譜等龐大的國(guó)防信息領(lǐng)域，對(duì)信息的采集、傳輸、處理、存取和使用辦法進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，為建立完善的信息動(dòng)員機(jī)制提供法律依據(jù)。五是裝備動(dòng)員法。明確民營(yíng)企業(yè)和裝備技術(shù)人員在裝備動(dòng)員中不履行義務(wù)的處罰辦法，嚴(yán)格規(guī)范民用裝備動(dòng)員中的集體和個(gè)人行為；完善裝備潛力動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，明確重要裝備的改造、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置等重要事項(xiàng)，必須向動(dòng)員潛力調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)備案。六是海外軍事行動(dòng)動(dòng)員法。參考世界發(fā)達(dá)國(guó)家做法，明確加強(qiáng)海外資源戰(zhàn)略預(yù)置，建立海外動(dòng)員專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制，支持和保障實(shí)施聯(lián)合國(guó)維和、國(guó)際救援、海上護(hù)航、撤僑等海外軍事行動(dòng)。七是新興領(lǐng)域動(dòng)員法。著眼國(guó)防動(dòng)員向海洋、太空、生物、網(wǎng)絡(luò)、人工智能等新興領(lǐng)域拓展，賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與國(guó)防動(dòng)員建設(shè)的職責(zé)義務(wù)，提高新興領(lǐng)域?qū)?guó)防動(dòng)員的貢獻(xiàn)率。

配——持續(xù)加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)。通過(guò)完善配套法規(guī)建設(shè)，打通國(guó)防動(dòng)員各項(xiàng)法規(guī)落地“最后一公里”。當(dāng)前，應(yīng)著力抓好以下5個(gè)方面的工作：一要制定《國(guó)防動(dòng)員法》實(shí)施辦法。按照“不抵觸、不重復(fù)、有特色、可操作”的地方立法原則，加緊制定貫徹《國(guó)防動(dòng)員法》實(shí)施條例，進(jìn)一步細(xì)化省市縣各級(jí)黨政軍機(jī)關(guān)、國(guó)防動(dòng)員機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的職責(zé)義務(wù)，各級(jí)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)時(shí)組織實(shí)施的具體內(nèi)容和程序，使《國(guó)防動(dòng)員法》真正落到實(shí)處。二要規(guī)范動(dòng)員力量參與應(yīng)急行動(dòng)。依據(jù)《國(guó)防動(dòng)員法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)規(guī)定，建立軍地力量整合運(yùn)用和協(xié)同響應(yīng)的相應(yīng)辦法，實(shí)行力量隊(duì)伍建設(shè)統(tǒng)建統(tǒng)抓、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)，軍民通用裝備征儲(chǔ)結(jié)合、統(tǒng)籌互補(bǔ)，情報(bào)信息運(yùn)用協(xié)商通報(bào)、互聯(lián)共享，推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員體系與應(yīng)急管理體系有機(jī)融合。三要制定民用資源征用及補(bǔ)償辦法。應(yīng)細(xì)化明確民用資源征用的主體和職責(zé)權(quán)限，以及征用決定程序、執(zhí)行程序、通知程序和救濟(jì)程序，防止“濫征”或“亂征”；對(duì)因征用造成的財(cái)產(chǎn)損失，以市場(chǎng)價(jià)值確定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源及補(bǔ)償時(shí)限等，提高征用補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性。四要完善地方相關(guān)性法規(guī)。在與國(guó)防動(dòng)員法規(guī)關(guān)聯(lián)緊密的民法中，應(yīng)增加或完善相應(yīng)條款。比如，在《公務(wù)員法》中，要明確大學(xué)生和立功受獎(jiǎng)退役士兵參與公務(wù)員招考的優(yōu)待政策；對(duì)積極參與國(guó)防動(dòng)員建設(shè)的企業(yè)和個(gè)人，在《中華人民共和國(guó)稅法》中要制定相應(yīng)的鼓勵(lì)措施；在《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)海商法》等法律中，要合理設(shè)置國(guó)防動(dòng)員特定條款。五要落實(shí)動(dòng)員經(jīng)費(fèi)保障。針對(duì)動(dòng)員經(jīng)費(fèi)保障經(jīng)常依靠臨時(shí)協(xié)調(diào)及由此帶來(lái)的不穩(wěn)定問(wèn)題，出臺(tái)國(guó)防動(dòng)員經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速、所擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)等確定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并明確逐年增長(zhǎng)辦法，充分保障國(guó)防動(dòng)員需要。