雄安新區(qū)住房公積金改革先行區(qū)建設(shè)研究

于維洋,王戰(zhàn)洪,胡海菊,陳 宇

(1.燕山大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心,河北秦皇島066004；(2.秦皇島住房公積金管理中心,河北秦皇島066000)

一、引言

目前我國(guó)住房金融以住房公積金貸款和商業(yè)貸款為主。通過(guò)強(qiáng)制繳存、互助保障的方式,我國(guó)的住房公積金制度已經(jīng)覆蓋全部城鎮(zhèn)職工。截至2017年末,住房公積金繳存總額達(dá)12.48萬(wàn)億元,受益人群達(dá)到1.37億人,提取總額7.32萬(wàn)億元,繳存余額達(dá)到5.16萬(wàn)億元。每年職工直接購(gòu)房提取和住房貸款均規(guī)模在1萬(wàn)億元以上,有力支持了職工住房。但是,住房公積金發(fā)展也面臨一些實(shí)際問(wèn)題,如缺乏靈活性經(jīng)營(yíng)機(jī)制,住房公積金增值收益偏低,全國(guó)2017年住房公積金增值收益率為1.57%；對(duì)居民住房的支持力度有限,2017年全國(guó)個(gè)人住房貸款市場(chǎng)占有率17.06%；另外,由于住房公積金管理機(jī)構(gòu)屬于地方事業(yè)單位,缺乏金融機(jī)構(gòu)的靈活性經(jīng)營(yíng)機(jī)制,經(jīng)營(yíng)范圍較窄,亟需進(jìn)行體制性改革。

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略在逐步推進(jìn),雄安新區(qū)總體規(guī)劃已經(jīng)完成,起步區(qū)100平方公里正在分步建設(shè)。與此同時(shí),企事業(yè)及政府管理人員將陸續(xù)在此就業(yè)居住,并在未來(lái)呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),妥善解決他們的住房問(wèn)題成為燃眉之急。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定,新區(qū)嚴(yán)禁大規(guī)模開(kāi)發(fā)商業(yè)房地產(chǎn),針對(duì)多層次住房需求建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度,個(gè)人產(chǎn)權(quán)住房以共有產(chǎn)權(quán)房為主。因此,過(guò)去那種以商業(yè)金融為主的房地產(chǎn)支持機(jī)制在雄安新區(qū)難以為繼,應(yīng)該根據(jù)中央對(duì)雄安新區(qū)的定位和要求,實(shí)行導(dǎo)向性、保障性更強(qiáng),能夠貫徹國(guó)家意志的政策性金融形式來(lái)予以支持與保障。

二、住房公積金改革研究現(xiàn)狀

目前關(guān)于住房公積金的研究主要集中在以下三個(gè)方面。

第一,關(guān)于住房公積金制度改革方面的研究。王先柱等學(xué)者認(rèn)為住房公積金制度的改革應(yīng)考慮擴(kuò)大覆蓋面和使用范圍,同時(shí)應(yīng)增強(qiáng)其流動(dòng)效率,加強(qiáng)監(jiān)管力度[1]。陳余芳等學(xué)者提出住房公積金制度應(yīng)重新定位,一是要明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),二是明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位,并在此基礎(chǔ)上探討未來(lái)我國(guó)公積金制度的發(fā)展方向[2]。王敏通過(guò)對(duì)現(xiàn)行公積金制度的理性評(píng)估,提出通過(guò)限高助低提高中低收入家庭住房公積金的可及性,建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)等建議[3]。黃燕芬等認(rèn)為現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋面不足,利用效率不高,限制了其住房保障功能的發(fā)揮。應(yīng)建立“多主體供給、多渠道保障,租購(gòu)并舉的住房制度”[4]。孟昊等提出了在住房市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,住房公積金制度的重新定位和優(yōu)化運(yùn)作流程等政策建議[5]。李珍認(rèn)為將公積金制度由強(qiáng)制性制度改為自愿性制度,由政府管理改為用人單位工會(huì)管理,則可部分消除現(xiàn)存的問(wèn)題[6]。

第二,關(guān)于住房公積金管理效率方面的研究。殷俊等探討了住房公積金資金運(yùn)營(yíng)效率較低和保障功能存在局限性的問(wèn)題,提出建立新型中央公積金制度,加強(qiáng)住房公積金資金運(yùn)營(yíng)力度的建議[7]。蔣華福對(duì)上海市住房公積金運(yùn)行的績(jī)效進(jìn)行測(cè)度和分析,提出加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的績(jī)效治理路徑[8]。周雯珺等建立博弈模型分析,得出擴(kuò)大公積金貸款受益范圍是均衡情況下公積金管理部門(mén)的最優(yōu)選擇[9]。吳義東等通過(guò)對(duì)住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)的案例分析,探討了管理方式、管委會(huì)職責(zé)、成員構(gòu)成和資金賬戶公眾了解度對(duì)公積金操作風(fēng)險(xiǎn)的影響[10]。

第三,關(guān)于住房公積金對(duì)住房影響的研究。洪建國(guó)等利用傾向得分匹配倍差法研究了公積金貸款新政對(duì)住房市場(chǎng)銷(xiāo)售量?jī)r(jià)的影響效果[11]。陳峰等利用湖北省調(diào)查數(shù)據(jù),通過(guò)構(gòu)建拓展 Logit模型研究住房公積金對(duì)居民購(gòu)房行為的影響[12]。劉一偉利用我國(guó)七大城市2013年流動(dòng)人口數(shù)據(jù),研究分析了住房公積金對(duì)新生代農(nóng)民工城市定居的影響[13]。

從上面研究成果可以看出,目前關(guān)于住房公積金的研究主要集中在現(xiàn)有制度完善與效率提高方面,關(guān)于公積金制度根本性改革和制度設(shè)計(jì)方面的對(duì)策和建議相對(duì)不足。

三、住房公積金改革方向

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,主基調(diào)是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。2016年12月26日中改辦副主任潘盛洲在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章,明確提出設(shè)立住宅政策性銀行,為農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房提供低息貸款；設(shè)立政策性住房擔(dān)保公司,為農(nóng)民向銀行申請(qǐng)房貸提供擔(dān)保。

2017年2月8日習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會(huì)議上,明確指出：“要研究按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,探討住房公積金制度改革,支持居民自住房需求”。

2017年3月17日新華社授權(quán)發(fā)布的《關(guān)于2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》中指出,研究按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,探討住房公積金制度改革,支持居民自住需求。

2018年全國(guó)“兩會(huì)”上,國(guó)家發(fā)改委關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告,對(duì)住房公積金改革作了更確定性和實(shí)施性的表述。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽在接受《求是》(2018年第6期)雜志記者專訪時(shí)表示：“按照設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,推進(jìn)住房公積金制度改革,選擇部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn),更好地發(fā)揮住房公積金的重要作用?！?/p>

黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)【2018】35號(hào))中指出：“支持在雄安新區(qū)設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),探索住房公積金制度改革,在保障性住房資金方面對(duì)雄安新區(qū)給予政策性傾斜”。

綜上所述,我國(guó)住房公積金制度改革在經(jīng)歷了理論界探討和多方博弈之后,在決策層已經(jīng)形成了明晰目標(biāo),并上升為國(guó)家意志,就是將住房公積金機(jī)構(gòu)全面改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu),發(fā)揮基礎(chǔ)性金融作用,為新型城鎮(zhèn)化、解決城鎮(zhèn)居民基本和改善性住房需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展建立長(zhǎng)效支持機(jī)制。

雄安新區(qū)作為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū),應(yīng)該按照構(gòu)建新型住房供給體系的基本原則,先行一步,積極探索,為全國(guó)住房公積金制度改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

四、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的意義

在住房公積金制度基礎(chǔ)上建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì),同時(shí)利用政策性金融的市場(chǎng)化機(jī)制,為住房市場(chǎng)提供指向明確的信貸資金,有效發(fā)揮政策性金融的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用。雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行既要發(fā)揮住房公積金聚集資金的政策性優(yōu)勢(shì),同時(shí)也要充分利用金融市場(chǎng)募集資金,為住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸資金,為新區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有力支持。

(一)中央對(duì)雄安新區(qū)發(fā)展定位的有力實(shí)踐

中央要求雄安新區(qū)要著力在創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、公共服務(wù)等方面先行先試、率先突破,努力打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū),為全國(guó)改革開(kāi)放大局做出貢獻(xiàn)。在住房公積金制度基礎(chǔ)上成立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),是在公共服務(wù)方面先行先試、率先突破的具體實(shí)踐,是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和構(gòu)建新型住房供給體系的有機(jī)組成部分。特別是在住房保障和住房金融方面,要實(shí)行政策性與市場(chǎng)性有機(jī)結(jié)合,以政策性引導(dǎo)為主的保障和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。成立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠有效解決住房公積金制度的局限性和體制性弊端,發(fā)揮政策性和市場(chǎng)性兩方面優(yōu)勢(shì),為住房保障有效提供資金支持,引導(dǎo)市場(chǎng)資金向住房市場(chǎng)聚集,從而支持新區(qū)快速健康發(fā)展。

(二)我國(guó)住房公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)要求

我國(guó)從2017年啟動(dòng)住房公積金制度改革以來(lái),中央有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、組織論證、征求意見(jiàn),提出了初步改革設(shè)想和路徑。但是,作為一項(xiàng)存在了二十多年的住房保障制度,住房公積金制度覆蓋面廣、資金存量大,牽扯到中央和地方、單位與職工以及部門(mén)之間的利益關(guān)系。由于實(shí)行設(shè)區(qū)市管理體制,全國(guó)各地的管理模式和政策實(shí)施也各不相同,因此改革難度比較大,很難一蹴而就。先行試點(diǎn)、逐步鋪開(kāi)、取得經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)是我國(guó)改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)。因此中央提出,支持雄安新區(qū)在住房公積金制度改革方面先行試點(diǎn),按照住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向進(jìn)行改革。雄安新區(qū)應(yīng)該按照中央要求,以“雄安速度”加快住房公積金制度改革,并取得可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn),為全國(guó)改革提供樣本和參照。

(三)完善我國(guó)政策性金融體制的客觀需要

20世紀(jì)90年代初,國(guó)家成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行,有力支持了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。而同樣起始于這一時(shí)期的我國(guó)住房制度改革,采取了住房市場(chǎng)化供應(yīng)的路徑,導(dǎo)致了住房市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展和房?jī)r(jià)高企,造成了金融市場(chǎng)“虹吸效應(yīng)”,形成了對(duì)其它產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng),給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和老百姓生活帶來(lái)了不利影響。雖然住房公積金具有“準(zhǔn)金融”性質(zhì),并在解決城鎮(zhèn)職工住房消費(fèi)方面起到了巨大作用,但由于保障度不高、缺乏融資功能,因而在解決老百姓住房消費(fèi)和引導(dǎo)住房市場(chǎng)健康發(fā)展方面作用有限,難以起到杠桿作用。住房作為基礎(chǔ)性民生產(chǎn)品,是一種特殊商品,具有一次性支出和長(zhǎng)期支付占家庭收入比例較大的特點(diǎn),關(guān)乎老百姓生活質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定的大局,因此不能完全交由市場(chǎng)來(lái)解決。特別是在新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快,居民對(duì)住房消費(fèi)需求高,市場(chǎng)的被動(dòng)性也比較大,加上商業(yè)金融的“順周期”操作,極易出現(xiàn)周期性波動(dòng)和失衡,迫切需要有政策性金融的“補(bǔ)位”和“逆周期”調(diào)節(jié)。利用住房公積金的良好體制基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì),改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠有效補(bǔ)上住房政策性金融的“缺環(huán)”,健全我國(guó)政策性金融體制,利用好政策性和市場(chǎng)性兩個(gè)優(yōu)勢(shì),匯聚住房發(fā)展資金和市場(chǎng)化資金,起到住房市場(chǎng)“穩(wěn)定器”“蓄水池”的作用,同時(shí)為雄安新區(qū)健康快速發(fā)展服務(wù)。

五、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的思路

(一)組織機(jī)構(gòu)

組建“雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行”,該銀行是在我國(guó)住房公積金機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上改制而來(lái),為國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)。該銀行是中央和地方政府以及住房公積金繳存人共同出資成立的,并承擔(dān)有限責(zé)任。

1.組織機(jī)構(gòu)。建立董事會(huì)和住房公積金管理委員會(huì),一套人馬兩塊牌子,為住房發(fā)展銀行和住房公積金管理的最高決策機(jī)構(gòu)。董事長(zhǎng)由雄安新區(qū)管委會(huì)委任,董事會(huì)成員由相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、出資單位代表、工會(huì)代表、職工代表和有關(guān)專家組成。董事會(huì)可以下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理與關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)、人事薪酬委員會(huì)等。

2.監(jiān)事會(huì)?？梢韵略O(shè)履職盡責(zé)監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)務(wù)與內(nèi)部控制監(jiān)督委員會(huì)等。

3.日常管理機(jī)構(gòu)。行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)層可以在河北省以及全國(guó)住房公積金管理機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)管理人員中選任。住房發(fā)展銀行可以內(nèi)設(shè)計(jì)劃財(cái)務(wù)部、信貸管理部、科技信息部、風(fēng)險(xiǎn)管理部等機(jī)構(gòu)。

4.下轄機(jī)構(gòu)。住房發(fā)展銀行根據(jù)發(fā)展布局可以設(shè)立若干支行和營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

5.人員構(gòu)成。保定市住房公積金管理中心相關(guān)人員和雄縣、容城、安新三縣住房公積金管理機(jī)構(gòu)人員整體建制劃轉(zhuǎn)；河北省住房公積金系統(tǒng)抽調(diào)部分人員；面向全國(guó)招聘人員。

(二)資金來(lái)源

1.資本金

中央財(cái)政、河北省財(cái)政、雄安新區(qū)共同出資,新區(qū)職工賬戶的住房公積金余額可以作為股本投資,同時(shí)根據(jù)發(fā)展要求吸收相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和投資人出資認(rèn)購(gòu)。

2.資金來(lái)源

(1)住房公積金余額。雄安新區(qū)各單位和職工繳存的住房公積金、其他城鎮(zhèn)就業(yè)者自愿繳存的住房公積金和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的住房公積金。

(2)住房專項(xiàng)資金存儲(chǔ)余額。包括住房維修基金、住房發(fā)展基金、公房售房款、租賃房收入等住房類資金。

(3)中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的保障房專項(xiàng)建設(shè)資金存儲(chǔ)。

(4)中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金存儲(chǔ)。

(5)住房抵押證券化募集的資金。

(6)人民銀行再貸款。

(7)以國(guó)家信用擔(dān)保發(fā)行的住房特種債券。

(8)發(fā)行特種大額可轉(zhuǎn)讓定期存單募集的資金。

(9)通過(guò)拆借或回購(gòu)交易在貨幣市場(chǎng)借入的短期資金。

(10)資產(chǎn)證券化募集的資金。

(三)業(yè)務(wù)范圍

住房發(fā)展銀行應(yīng)該緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和中央關(guān)于雄安新區(qū)發(fā)展定位的要求,在滿足城鎮(zhèn)居民基本居住需求上設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品,開(kāi)展政策性金融服務(wù),不與商業(yè)銀行爭(zhēng)利益、爭(zhēng)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)“保本微利”運(yùn)行。

1.按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求,根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向和雄安新區(qū)要求,開(kāi)展保障房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房和棚戶區(qū)改造投資貸款。

2.根據(jù)需要和資金規(guī)模開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

3.根據(jù)國(guó)家房地產(chǎn)政策和宏觀調(diào)控需要,向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)提供以土地為擔(dān)保的項(xiàng)目貸款。

4.獲得銀行間證券市場(chǎng)準(zhǔn)入資格,直接持有監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)可的債券。

5.在銀行間市場(chǎng)對(duì)其它金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行短期資金拆放。

6.個(gè)人住房方面租房及按揭貸款等業(yè)務(wù)。

六、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的步驟

(一)專題研究

為了加快該項(xiàng)工作推進(jìn),可以由河北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省人民銀行、河北省銀監(jiān)局、高等學(xué)校研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)市公積金管理中心等部門(mén)組成的課題組進(jìn)行專項(xiàng)研究,在中央有關(guān)部門(mén)的支持下,制定出具有操作性的方案,方案應(yīng)上下反復(fù)論證,經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。

(二)審計(jì)及財(cái)產(chǎn)清查

對(duì)涉及到的雄縣、容城、安新三縣的職工公積金賬戶及管理機(jī)構(gòu)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審計(jì),審計(jì)報(bào)告作為新的住房合作銀行成立入股依據(jù)。原有的住房公積金機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)全部轉(zhuǎn)移到住房發(fā)展銀行。

(三)住房發(fā)展銀行注冊(cè)

住房發(fā)展銀行成立應(yīng)滿足有限責(zé)任公司成立條件,按照有限責(zé)任公司設(shè)立步驟進(jìn)行操作,例如：公司發(fā)起人的確定、制定公司章程、履行必要審批程序、出資及驗(yàn)資等。

(四)人員合理分流及招聘

人員合理分流及招聘可以采取新人新辦法,老人老辦法策略。目前公積金管理中心的人員有的屬于事業(yè)編制,有的屬于管理中心臨時(shí)聘用人員,對(duì)于事業(yè)編制人員可以采取自愿留去辦法,保留人員可以繼續(xù)保留事業(yè)編制不變,新聘人員全部屬于企業(yè)聘用人員。

(五)業(yè)務(wù)交接與開(kāi)展

為了保持住房公積金的連續(xù)性,新的公司成立后,應(yīng)將雄縣、容城縣、安新縣原繳存職工的公積金業(yè)務(wù)從保定市移交到新公司；從外地調(diào)入職工也要辦理相關(guān)公積金繳存轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)；同時(shí)要保持政策、業(yè)務(wù)連續(xù)性,職工應(yīng)該享受的住房公積金義務(wù)和權(quán)利繼續(xù)保持不變。

(六)政策連續(xù)性

住房公積金現(xiàn)有政策應(yīng)該保持連續(xù)和不變,繼續(xù)按照國(guó)家政策,由住房發(fā)展銀行履行住房公積金的歸集、管理和使用職責(zé),維護(hù)職工的合法權(quán)益。住房公積金這種強(qiáng)制繳存、逐步積累、先存后貸,國(guó)家、集體和個(gè)人共同解決住房消費(fèi)資金實(shí)現(xiàn)住有所居的制度優(yōu)勢(shì),應(yīng)該在雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中進(jìn)一步堅(jiān)持。