雄安新區(qū)PPP模式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與把控*

■金美寧朱悅萌崔維康王慧瑩高嘉苑（河北金融學(xué)院）

一、引言

雄安新區(qū)中央決策的定位、建設(shè)和管理表明，PPP模式將給行政體制和機(jī)制改革、新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的改革創(chuàng)新帶來巨大機(jī)遇，并將發(fā)揮前所未有的作用。

首先，PPP 形式合乎政府對新區(qū)樹立與治理體制機(jī)制翻新的要求。以PPP形式樹立、經(jīng)營各類根底設(shè)施，提供公共服務(wù)的辦事效率，以充分競爭、按效付費(fèi)等市場化手段充分調(diào)動社會資本和人才資源，正符合中央關(guān)于政府管理體制機(jī)制創(chuàng)新，城市、社會發(fā)展模式創(chuàng)新，以及市場化配置資源的要求。可以展望，在雄安新區(qū)建設(shè)、管理中，PPP模式將得到充分重視和有效利用。

其次，大規(guī)模的集中建設(shè)量將促進(jìn)PPP 模式發(fā)揮更有效的作用。從目前的可得到的新區(qū)建設(shè)目標(biāo)及范圍來看，在較短的時(shí)間內(nèi)對于運(yùn)營管理需求和較為密集的建設(shè)將大量出現(xiàn)。除了一些迫切需求的項(xiàng)目外，大量項(xiàng)目都將不有單一的政府部門進(jìn)行直接操作，這將是一個(gè)不平凡的機(jī)遇對社會投資人、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等PPP模式的參與者來說。

二、PPP模式定義及特點(diǎn)

（一）PPP模式定義

公私伙伴關(guān)系（PPP）是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的一種模式。1這種模式鼓勵民營企業(yè)和資本與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照這一廣義的概念，PPP是指政府公共部門和私營部門在合作過程中，讓非公有制部門的資源參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，從而為各方單獨(dú)合作取得比預(yù)期更為有利的結(jié)果。

（二）PPP模式特點(diǎn)

第一，伙伴關(guān)系：也就是說，公共部門和私營部門合作形成伙伴關(guān)系，共同目標(biāo)是以最少的資源實(shí)現(xiàn)最大和最佳的產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)。

第二，利益共享：私營部門企業(yè)作為項(xiàng)目參與方，它的投資回報(bào)會更和平穩(wěn)定，對參與者而言將會有更好的回報(bào)。并且政府部門也可以更好的服務(wù)于社會，解決人民的生活問題。

第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是除利益分享之外的另一種伙伴關(guān)系基礎(chǔ)。各方發(fā)揮自身優(yōu)勢。據(jù)PPP 項(xiàng)目參與者持有的不同資源應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。項(xiàng)目分險(xiǎn)分為多種，如果參與方對某一風(fēng)險(xiǎn)的控制能更高，則應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。。

三、雄安新區(qū)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型分析

（一）籌資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中的社會資本可以分為多種類型，一般包括兩種：一種是負(fù)責(zé)未來項(xiàng)目建設(shè)的投資者，另一種是不參與公司經(jīng)營，只取得投資收益的投資者。通過以上的方式來獲得公司的融資來源。項(xiàng)目正式進(jìn)入建設(shè)階段后，需要極多的資金注入，通常由債務(wù)資金組成。如此一來，融資結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目建設(shè)階段尤為突出，包括債務(wù)資金來源和償還期。在我國，信托和資產(chǎn)證券化的推廣和運(yùn)用還沒有達(dá)到一定的成熟程度。所以迄今為止，PPP模式于我國應(yīng)用實(shí)例還是較為少見。

由于政府對PPP模式的參與、支持和推廣，許多社會參與者會選擇相對方便的銀行貸款方式。項(xiàng)目融資實(shí)行合作全過程，項(xiàng)目所需的融資和貸款資金也需要在整個(gè)合作期內(nèi)償還。投資規(guī)模大，經(jīng)營周期長，投資者復(fù)雜，金融市場受世界各地諸多因素的影響。比如，固定利率的變動，即使小變動乘以龐大的借款基數(shù)，也是一筆巨大的支出。如果利息償還偏離原預(yù)計(jì)，借款人償還債務(wù)的能力相應(yīng)下降，給公司其他項(xiàng)目造成連帶損失。如果項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)構(gòu)中有外國投資者，則會產(chǎn)生額外的匯率風(fēng)險(xiǎn)，影響投資資本轉(zhuǎn)為流動資本、流動資本轉(zhuǎn)為收益和償債過程中的利潤。原始預(yù)測應(yīng)盡可能準(zhǔn)確合理。

（二）成本風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目有周期長、總投資大、建設(shè)技術(shù)高的特點(diǎn)。它對資本成本、市場波動、政策變化和監(jiān)管調(diào)整都很敏感。同時(shí)，建設(shè)利潤受地理環(huán)境、建設(shè)成本、竣工進(jìn)度等因素的影響，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目總成本的不確定性。PPP項(xiàng)目的還款資金主要來自兩個(gè)方面：政府可用性支付和可行性缺口補(bǔ)貼，或者在合同期內(nèi)，社會投資者有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，通過用戶支付方式建設(shè)資產(chǎn)并獲得經(jīng)營收益。因此，在經(jīng)營方案不合理、管理能力弱、市場需求少、政府財(cái)務(wù)能力差的不利條件下，項(xiàng)目未來資金流入差，項(xiàng)目成本無法彌補(bǔ)，存在項(xiàng)目投資損失的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)PPP 項(xiàng)目總投資和建設(shè)成本超過預(yù)算，經(jīng)營收入或政府支付資金難以覆蓋時(shí)，社會投資者將面臨額外資本需求的壓力和預(yù)期投資收益無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）投資收益風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目最重要的風(fēng)險(xiǎn)，社會投資者一般采用直接投資的方式。投資風(fēng)險(xiǎn)是指由于不確定因素的影響，投資者在未來的投資活動。在購買力平價(jià)項(xiàng)目投資開始至項(xiàng)目結(jié)束期間，受成本波動、項(xiàng)目運(yùn)營、市場需求變化、利率變化、財(cái)稅等不可控因素的影響，社會資本方偏離了實(shí)際投資收益和預(yù)期收益。PPP合作模式主要針對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，利潤率較低。工程開工前建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)、開工許可證、項(xiàng)目審批、環(huán)境影響評價(jià)等審批進(jìn)度直接影響工程開工日期；工程設(shè)計(jì)變更和改造將增加工程造價(jià)，降低工程投資效益。投資風(fēng)險(xiǎn)隨著投資活動的過程而變化，投資項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)周期長。各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素并存，相互影響，影響其投資回報(bào)。

（四）資金回收風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期長。如果政府和其他參與方能夠提前對風(fēng)險(xiǎn)做出詳細(xì)合理的預(yù)測和防范，就可以規(guī)避建設(shè)期資金去向的風(fēng)險(xiǎn)。然而，幾乎所有施工后運(yùn)營期的事件都是通過預(yù)測形成的。在相同的預(yù)測條件下，兩年和20年預(yù)測期所帶來的風(fēng)險(xiǎn)無法量化和比較。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，即使不是財(cái)務(wù)參數(shù)的變化，資金回收情況也會出現(xiàn)偏差。根據(jù)原預(yù)測，偏離程度取決于未來變化的偏離程度。所有導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的微小變化都會影響項(xiàng)目失敗時(shí)資金的回收。PPP 項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，具有一定的社會效益、政府信用、風(fēng)險(xiǎn)小、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)。商業(yè)銀行購買力平價(jià)項(xiàng)目貸款收益率低于一般貸款。

四、雄安新區(qū)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控

（一）制定ppp項(xiàng)目專屬的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1.選擇恰當(dāng)?shù)膶︼L(fēng)險(xiǎn)評估的方法

隨著雄安新區(qū)的不斷建設(shè)，大批的項(xiàng)目都開始或可采納PPP形式進(jìn)行建設(shè)。而對于PPP模式所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，必須高度重視并且提前進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控。因?yàn)樾郯残聟^(qū)項(xiàng)目規(guī)模較大，具有有一定的特殊性，所以要選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)評估辦法，區(qū)別于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評估，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，將項(xiàng)目分為不同的階段或者根據(jù)類型進(jìn)行劃分，采用不同的評估財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析方法，針對不同項(xiàng)目階段合理的進(jìn)行財(cái)務(wù)方面的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評估。無論是政府還是私營、民營企業(yè)都應(yīng)重視雄安新區(qū)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估，不采用唯一的風(fēng)險(xiǎn)評估方法，對于風(fēng)險(xiǎn)的評估要多樣化，方法多樣化，。通過合適的方法，對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配與分散，以此來對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范體系進(jìn)行完善

2.建立完善的風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)預(yù)警模型

若想建立對于雄安新區(qū)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，形成體系，需要對與項(xiàng)目所有的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并且需要對風(fēng)險(xiǎn)大小及程度進(jìn)行不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警類型。除了重視對于直接風(fēng)險(xiǎn)的于境外，對于潛在風(fēng)險(xiǎn)的要擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的范圍，以預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生較大影響。其次對于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，一定要全面，準(zhǔn)確。對于項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)的都要有相對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。并且對于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的分析一定要準(zhǔn)確以及保證相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。最后，對于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)按其嚴(yán)重程度及發(fā)生時(shí)間，進(jìn)行排序，有針對性的進(jìn)行分析解決，以此來完善整體的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

3.實(shí)時(shí)了解各方參與動態(tài)

PPP 模式涉及到的參與方較多，參與方類型也較為不同，所以需要對項(xiàng)目的各參與方的情況都要進(jìn)行每個(gè)時(shí)段的實(shí)時(shí)了解。針對項(xiàng)目不同的方面，需要更專業(yè)的處理，選擇專業(yè)的、合適的團(tuán)隊(duì)也是PPP 模式項(xiàng)目建設(shè)的重要的一個(gè)程序。但不同的團(tuán)隊(duì)的信息可能不對等，相關(guān)業(yè)務(wù)交集之外，還有彼此不熟悉想通地方，所以需要對項(xiàng)目的各方參與者的實(shí)時(shí)進(jìn)度或者情況進(jìn)行及時(shí)的掌握。另一方面，一定要讓不同的參與者發(fā)揮最大的價(jià)值，讓各方參與者積極的參與到項(xiàng)目中，實(shí)行部分信息的共享，以此來減少項(xiàng)目的紕漏并保證項(xiàng)目決策的全面、準(zhǔn)確。只有各方參與，信息及時(shí)更新，才能更好地假設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的體系。

（二）提升項(xiàng)目參與方自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員整體管理素質(zhì)

對于雄安安新區(qū)PPP項(xiàng)目，想要提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，就需要提高相關(guān)財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)、提升專業(yè)能力。2一方面，項(xiàng)目主要的財(cái)務(wù)人員一定要意識到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，加強(qiáng)對于整體項(xiàng)目項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)把控。通過加強(qiáng)意識、提高能力來防止大型項(xiàng)目中出現(xiàn)財(cái)務(wù)紕漏、財(cái)務(wù)造假等現(xiàn)象，另一方面，對于其他參與方自有的財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)及人員，也需要提高對專業(yè)道德素養(yǎng)與技能。對于自身工作一定要本著認(rèn)真負(fù)責(zé)任的態(tài)度，保證確認(rèn)每筆的資金流向，保證項(xiàng)目的完整實(shí)行。相關(guān)項(xiàng)目的參與人員如果能夠高效的完成項(xiàng)目財(cái)務(wù)處理，那么，對于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力也會大大的提高。

2.加強(qiáng)該公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度

對于公司項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，一定要加強(qiáng)對公司項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一般來說，項(xiàng)目工程期較長，規(guī)模較大，在項(xiàng)目過程中發(fā)生的意外或者人為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較多，所以監(jiān)管力度一定要加強(qiáng)。對于項(xiàng)目進(jìn)行過程中發(fā)生的市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)及其他需要實(shí)時(shí)監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)一定要加強(qiáng)監(jiān)控力度。對于風(fēng)險(xiǎn)大小和嚴(yán)重程度的變化只有及時(shí)的監(jiān)控，才能及時(shí)的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散管理或規(guī)避。并且密切關(guān)注監(jiān)控各風(fēng)險(xiǎn)之間的聯(lián)系關(guān)聯(lián)度，對各影響因素做好事前預(yù)防，事中監(jiān)控防范。

（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)把控步驟

1.充分預(yù)測各財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的第一步就是要對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性進(jìn)行預(yù)測。對于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能性預(yù)測可以采用多種預(yù)測方法，可選擇采用專家評估法、頭腦風(fēng)暴法、情景分析法或者多種組合。針對不同的項(xiàng)目周期，規(guī)模大小選擇合適的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測方法。在項(xiàng)目預(yù)備期及初期做好預(yù)防防范工作。

2.依照項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度制定防范措施

在預(yù)測財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之后，就需要依照項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度開始進(jìn)行方法舉措。首先要根據(jù)第一步預(yù)測出的風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，從概率較高影響較大的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。其次，根據(jù)順序依次依照不同的情況選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等方法。針對一些可更改的項(xiàng)目條件，規(guī)劃可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。風(fēng)險(xiǎn)可以在參與者之間分散和分擔(dān)。同時(shí)也可以采取購買保險(xiǎn)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

3.在政府和社會資本方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目中既有除了政府部門外還有私營及民營企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)的分配就顯得尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)的分配有利于降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能及項(xiàng)目成本。首先，針對風(fēng)險(xiǎn)分配，哪方更能有效的控制風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)分配給哪方。其次，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給所需成本較低的一方。最后，風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該更傾向于收益更多的一方，但風(fēng)險(xiǎn)分配不能過多偏重于某方，一定要具有合理的限度。而對于無論是政府還是相關(guān)企業(yè)都無法轉(zhuǎn)移或分散的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該共同承擔(dān)。