關(guān)于片區(qū)綜合開發(fā)項目運作模式及相關(guān)問題的探討

■羅琳（中鐵四局集團有限公司）

一、引言

《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)［2017］7號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金［2018］54號）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10號）、《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》等文件的相繼出臺，正式提出地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，探索多元化的開發(fā)區(qū)運營模式。在此政策背景下，片區(qū)綜合開發(fā)項目作為涵蓋開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、新城鎮(zhèn)、舊城改造、生態(tài)保護、特色小鎮(zhèn)建設(shè)及廣闊外延的綜合類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，將極大地帶動和促進(jìn)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項目投資政策正日趨規(guī)范化，與此同時，受政府債務(wù)限額以及債券資金市級層面總量有限且資金支出嚴(yán)格監(jiān)管的影響，為提高區(qū)域城鎮(zhèn)化水平，各地方政府正在積極開拓片區(qū)綜合開發(fā)項目。基于此，我們應(yīng)在片區(qū)綜合開發(fā)項目的運作模式上，加大創(chuàng)新力度，以滿足市場需求。

二、片區(qū)綜合開發(fā)概念

片區(qū)綜合開發(fā)是針對相對成片、規(guī)模較大區(qū)域的整體投資開發(fā)工作，它包含了整個區(qū)域從戰(zhàn)略定位策劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及運營管理的全過程。

三、運作模式探索

片區(qū)綜合開發(fā)類項目通常具有兩類運作模式，即傳統(tǒng)模式和創(chuàng)新模式。傳統(tǒng)模式根據(jù)政府對項目的操控程度不同分為政府完全操控模式、政企分離的相對市場化運作，以及完全市場化運作三種子模式。創(chuàng)新模式包括PPP、ABO+區(qū)域綜合開發(fā)、F+EPC、TOD、BOT+聯(lián)合委托運營、存量資產(chǎn)運營權(quán)租賃、片區(qū)債+土地收益補償?shù)榷喾N方式。在這里，筆者將簡要介紹其中的幾種創(chuàng)新模式。

（一）PPP

PPP模式下，政企契約式合作，捆綁運營，收益共享。項目的收入來源主要是建設(shè)投資服務(wù)費和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費收入。PPP模式一般用于具備公共性和運營性的綜合開發(fā)類項目。但自財金10號文件出臺后，土地出讓收入不能作為項目運營補貼支出，以PPP模式實施片區(qū)綜合開發(fā)項目難度增大。

（二）ABO+區(qū)域綜合開發(fā)

政府授權(quán)企業(yè)作為項目開發(fā)主體，并由其招募社會資本方。同時，獲得授權(quán)的企業(yè)作為政府方出資代表與社會資本方合資設(shè)立項目公司，由項目公司具體負(fù)責(zé)項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營等工作。政府相關(guān)部門按投資補助等方式，每年向企業(yè)支付授權(quán)運營服務(wù)費以對沖項目建設(shè)成本及投資收益。

（三）片區(qū)債+土地收益補償

地方政府可以發(fā)行土地儲備專項債券或棚改專項債，通過儲架發(fā)行分期募集項目啟動資金。土地儲備中心與住建部門聯(lián)合招標(biāo)的土地附帶的基礎(chǔ)設(shè)施項目，由社會資本方中標(biāo)后組建項目公司進(jìn)行二級開發(fā)建設(shè)。

（四）政府專項債+權(quán)益性基金+配套貸款+片區(qū)開發(fā)+二級開發(fā)+EPC

采取政府配套土地開發(fā)收益和財政資金等方式籌集項目建設(shè)資金，配套土地的片區(qū)綜合開發(fā)項目由政府授權(quán)的企業(yè)與社會資本方成立土地開發(fā)合資公司共同實施，地方政府提供專項債資金用于配套土地的一級整理，并委托合資公司進(jìn)行片區(qū)綜合開發(fā)。同時，地方政府與社會資本方合資成立房地產(chǎn)開發(fā)公司以獲取配套土地并以“產(chǎn)城融合”的模式進(jìn)行二級開發(fā)，社會資本方以EPC方式實施項目工程總承包。

四、片區(qū)綜合開發(fā)項目的優(yōu)勢

近幾年，地方政府財政收入增速放緩，融資渠道有所收緊，各地的PPP項目規(guī)模迫近紅線，地方政府急需探索新的發(fā)展模式，發(fā)掘新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力。在這一大背景下，片區(qū)綜合開發(fā)逐漸獲得各地方政府的關(guān)注。但地方政府缺乏對區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及管理運營的綜合能力，此時，大型央企在建筑領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢和強大的城市開發(fā)建設(shè)能力贏得了地方政府的合作意向，片區(qū)綜合開發(fā)開始慢慢轉(zhuǎn)向政企間合作。片區(qū)綜合開發(fā)項目的實施可實現(xiàn)地方政府和企業(yè)的共贏，同時為區(qū)域經(jīng)濟和區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶來提升和優(yōu)化。對地方政府來說，一則可緩解財政資金壓力，控制政府債務(wù)規(guī)模。二則可提高項目運作效率，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市功能進(jìn)而提升地區(qū)的競爭力，帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加地方稅收，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。對央企來說，既能獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報與收益，又能發(fā)揮央企管理優(yōu)勢，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程，帶動施工產(chǎn)值，提高企業(yè)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥Γ鸩綌U大市場占有率。又能改變央企傳統(tǒng)營銷模式，從找項目向造項目轉(zhuǎn)變。對于區(qū)域發(fā)展而言，可以充分利用資源，整合產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)區(qū)域的立體經(jīng)營和持續(xù)發(fā)展。

五、片區(qū)綜合開發(fā)項目運作的相關(guān)問題及建議

（一）土地合規(guī)性

我國土地政策非常復(fù)雜，由于土地開發(fā)性質(zhì)不同，片區(qū)綜合開發(fā)項目的目標(biāo)土地獲取方式又具有多元化特點，因此符合國家政策和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃是片區(qū)綜合開發(fā)項目立項并順利獲取目標(biāo)土地的前提條件。加強政策解讀，深入研究地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，順勢而為，才能順利規(guī)避政策風(fēng)險。關(guān)于片區(qū)綜合開發(fā)項目土地的合規(guī)性問題，具體有以下幾個方面需要注意：首先，土儲部門行使土地收儲及開發(fā)職能，社會資本只能作為項目承接主體參與土地整理服務(wù)，央企可以合資公司的名義通過招拍掛方式獲取片區(qū)內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，但在獲得土地使用權(quán)之前不可將土地用于融資。其次，還應(yīng)關(guān)注項目的土地儲備資金是否納入政府性基金預(yù)算管理。第三，片區(qū)綜合開發(fā)項目通常涵蓋較大體量的土地整理內(nèi)容，前期開發(fā)屬于基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)，政府理應(yīng)支付拆遷補償費用而不是企業(yè)代付，否則就存在政府變相舉債的嫌疑。第四，綜合考慮征地拆遷成本增加的風(fēng)險，建議實施主體根據(jù)土地征拆難易程度及開發(fā)建設(shè)進(jìn)度計劃，分批次進(jìn)行征地拆遷及土地整理。第五，央企應(yīng)與地方政府溝通，優(yōu)先將合作片區(qū)內(nèi)的年度土地供應(yīng)計劃納入政府當(dāng)年土地供應(yīng)計劃，項目實施過程中，政府需確保合作片區(qū)內(nèi)可出讓經(jīng)營性建設(shè)用地在擬定的建設(shè)周期內(nèi)出讓完畢。第六，根據(jù)對區(qū)域土地價格的估價，保證區(qū)域的未來土地出讓收入扣掉政府計提等費用后，必須能夠覆蓋整個項目的成本及合理收益。

（二）前期規(guī)劃及籌備

由于片區(qū)綜合開發(fā)項目涵蓋范圍廣，地方財政資金不足，地方政府又迫于區(qū)域發(fā)展壓力，易導(dǎo)致項目前期論證深度不夠、項目規(guī)模及核心界定模糊、授權(quán)主體不明確、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方向不清晰等問題出現(xiàn)。所以，項目前期規(guī)劃和籌備工作至關(guān)重要，央企應(yīng)完成如下前期工作：第一，央企預(yù)先評估當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰?，確保政府的支出責(zé)任依法納入預(yù)算管理，防止產(chǎn)生隱性政府債務(wù)。同時對土地價格的整體評估及長期價格走勢趨勢分析。第二，組建一支由規(guī)劃、設(shè)計、咨詢、建設(shè)、運營、金融、土地、產(chǎn)業(yè)、地產(chǎn)、運營各行業(yè)精兵強將組成的專業(yè)化團隊，與咨詢機構(gòu)和規(guī)劃設(shè)計單位形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，建立企業(yè)智庫，分進(jìn)合擊，提前介入項目前期規(guī)劃設(shè)計。團隊?wèi)?yīng)把握項目開發(fā)的市場定位，深化市場調(diào)研，根據(jù)區(qū)域市場和項目特點以及央企統(tǒng)籌需要科學(xué)論證項目的可行性，選擇最優(yōu)的開發(fā)模式，保障土地開發(fā)價值，引導(dǎo)地方政府確定合作核心別界條件，協(xié)助地方政府開展項目規(guī)劃審批等相關(guān)工作。第三，制定完整的項目開發(fā)計劃，明確各個時間節(jié)點，確保土地一級開發(fā)先行，供地節(jié)奏與項目建設(shè)及資金回收時間相匹配。第四，與法律事務(wù)所緊密合作，為土地獲取、項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)招商及資源導(dǎo)入、項目退出等環(huán)節(jié)提供法律保障。第五，深入研究各類運營模式。運營是企業(yè)創(chuàng)造和發(fā)掘各種利潤來源的重要渠道，從項目初期就應(yīng)該著手考慮運營管理的方式，可選擇自運營、聯(lián)合運營，或委托運營。第六，提前謀劃退出方案，制定應(yīng)對措施，化解退出風(fēng)險。第七，探索如何引入戰(zhàn)略合作伙伴即財務(wù)投資人入股運營項目，減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力。第八，深入研究市場群體需求，在前期就應(yīng)精準(zhǔn)把握產(chǎn)業(yè)項目行業(yè)方向和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為項目實施階段做出合理的產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)與區(qū)域規(guī)劃不一致的問題。第九，與會計事務(wù)所探討并解決項目出表問題，以防止因項目投資而提高企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率。同時，積極與稅務(wù)師事務(wù)所對接，加強稅收籌劃，與地方政府爭取落實稅費減免政策。

（三）資金籌措

政府直接投資開發(fā)的項目由政府既有資金、專項債、土地開發(fā)增加的財政收入列入財政預(yù)算支出作為開發(fā)建設(shè)資金來源。但自有資金不夠充裕、發(fā)債難度大或數(shù)量受限、財政收入較少的地方政府[1]，就只能選擇和社會資本方共同籌措開發(fā)建設(shè)資金。關(guān)于籌措項目資金，筆者有如下建議：第一，地方政府可采取發(fā)行“片區(qū)專項債”，招拍掛出讓地塊及收取合作保證金等形式籌措配套土地一級整理所需的資金。第二，設(shè)立專項開發(fā)資金池，并建立資金封閉政策，由地方政府出臺關(guān)于資金封閉運行機制的正式文件，保證項目各年度資金安排納入財政資金池，明確配套土地出讓凈收益通過市財政歸集后專項用于項目及配套土地的滾動開發(fā)，爭取政府出臺減免配套土地出讓收益政府提留的相關(guān)政策。第三，地方政府將優(yōu)質(zhì)存量項目轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)獲取的收益用于項目前期啟動資金。第四，央企以權(quán)益性融資入股，資金回收與土地二級開發(fā)掛鉤。第五，央企積極盤活存量資產(chǎn)，提升企業(yè)自我造血能力，以存量換增量。第六，積極與政策性銀行接洽，落實融資條件，商定容缺審批條款。第七，深化與各類金融機構(gòu)合作，積極探索基金融資、信托融資、債券融資、資產(chǎn)證券化、保險公司融資、供應(yīng)鏈融資、融資租賃等融資方式，拓寬融資渠道，提升融資能力。

（四）收益來源

與傳統(tǒng)工程項目及常規(guī)PPP 項目相比，片區(qū)綜合開發(fā)擁有更復(fù)雜的多層次盈利模式。對央企來說，項目收益來自片區(qū)本身增值部分，包括政府補助、增值服務(wù)利潤、金融服務(wù)利潤、地產(chǎn)開發(fā)利潤、合資公司利潤、基礎(chǔ)建設(shè)利潤、招商服務(wù)費及運營收益。一、二級開發(fā)項目收益主要來源于土地出讓收益、物業(yè)銷售、住宅反哺、招商獎勵等。特色小鎮(zhèn)的項目收益則來源于政策性資金、基礎(chǔ)建設(shè)收益、項目運營收益、地產(chǎn)收益等。文旅地產(chǎn)項目的收益來源還包括共享客源盈利和品牌增長盈利等。

六、結(jié)語

綜上所述，雖然片區(qū)綜合開發(fā)項目具有規(guī)模大、運作難度高、時限長等特點，但只要投資央企能夠做到運籌帷幄，以專業(yè)化的方式進(jìn)行運作，使土地能夠獲得應(yīng)有的增值，從而為投資企業(yè)贏得長遠(yuǎn)收益。片區(qū)綜合開發(fā)項目，將成為基建央企在未來10-15年中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可大展拳腳的一片天地。