美軍戰(zhàn)時應急承包問題研究

楊 慶 楊 鵬

內(nèi)容提要：隨著高技術(shù)裝備的廣泛運用，越來越多的承包商投入美軍主導的各戰(zhàn)場，成為美軍應急保障的重要方式之一。但美軍承包商在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中的應急保障暴露出承包商失控、應急合同失察、軍民溝通失暢等問題。究其根源，主要是承包商逐利性的本質(zhì)作祟、監(jiān)管采辦合同的力度不夠、官商形成固有的利益鏈條所致。美軍應急承包問題對于我軍實施軍民一體化保障的啟示，主要包括注重核心保障能力建設、完善應急保障合同簽約和履約機制、建立專業(yè)的應急承包管理團隊。

近二十年來，隨著各種高新技術(shù)裝備的運用，越來越多的承包商投入美軍主導的各戰(zhàn)場。當一線保障人員因需求過高超負荷運轉(zhuǎn)時，美軍通常會采取應急承包的方式。但與平時承包不同，處于復雜多變戰(zhàn)場環(huán)境下，應急承包方式也暴露出一些新的特點和問題，在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭中尤為突出。其教訓，對健全和完善我軍未來軍民一體化保障模式具有一定啟示意義。

一、美軍戰(zhàn)時應急承包暴露的問題

由于美軍在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場中處于巨大優(yōu)勢，應急承包大多在相對穩(wěn)定可控的環(huán)境下進行，未出現(xiàn)因保障不力而造成戰(zhàn)場失利的重大事故。但看似保障有力的戰(zhàn)績背后，仍然存在一些問題。

（一）承包商失控，引發(fā)越界履職風險

美軍在伊拉克和阿富汗行動中的承包商雇員人數(shù)超過了26萬，且80%為本地人或第三國公民，保障支出的52%的資金付給了22家私人承包商。在最需要的六項產(chǎn)品和服務中，80%由承包商完成。這種對承包商的過度依賴，導致緊急狀態(tài)下美軍承包商承擔了很多本應由政府雇員履行的職能，造成諸多隱患。

一是削弱了官方機構(gòu)獨立執(zhí)行任務的能力。比如，美軍習慣于依賴承包商獲取專業(yè)技能和技術(shù)意見，減少了正規(guī)部隊應急條件下鍛煉提高處置能力的機會，而這種能力正是實戰(zhàn)所必備。加之軍方人員輪換頻繁，在相應崗位上，承包商往往成為最具經(jīng)驗的操作者，使其隱蔽性地獲得了許多行動控制權(quán)。

二是阻礙了承包商的良性競爭。阿富汗戰(zhàn)爭期間，美軍要求快速為武裝承包商配備4名校官。但人員遲遲不到位，使得這期間宙斯盾公司一直擁有掌管潛在競爭者行為的決策權(quán)。用承包商來幫助管理其他承包商，勢必導致壟斷行為。2009年，美軍批準了國際科學應用公司行使政府職能，包括后續(xù)投標的合同準備要求等，大大增加了承包行為中潛在的浪費或權(quán)力濫用風險。

三是增加了失泄密帶來的損失。合同商自身不具備防護能力，保密意識薄弱，一旦暴露目標，敵方便可利用其竊取情報或?qū)嵤┬畔⒐簦踔林鲃优汕蔡毓B透利誘。2011年3月，洛克西德·馬丁公司等數(shù)家承包商就遭遇黑客入侵，導致大量涉密信息泄露。顯而易見，承包商越界履職程度愈深，失泄密造成的損失愈加嚴重。

（二）應急合同失察，導致浪費和低效

在對承包商保障的管理進程中，合同簽約是最重要環(huán)節(jié)。但各部門并未采取必要措施，以保證合同能履約。

一是需求提報不明確。政府在授予合同前，沒有提供詳細需求，致使承包商利用這一漏洞漫天要價，或是要求政府為不必要的服務買單。伊拉克行動中，大量不確定合同造成了巨大浪費。美國駐阿富汗部隊稱：“供貨商要求的費用足以讓他們在租賃第一年就能收回80%采購成本?！?/p>

二是過度關(guān)注核心指標。如“斯特瑞克”戰(zhàn)車的保障中，項目管理辦公室購買了“作戰(zhàn)戰(zhàn)備完好性90%以上”這一核心指標，并未跟蹤實際行駛里程和庫存等其他關(guān)鍵指標，導致保障效費比極低，約3.359億美元經(jīng)費用于采購過多的備件庫存。

三是競標環(huán)節(jié)落實不力。通過合理競爭，美國陸軍部簽署了許多合同，但之后每個任務訂單長達十年無人競標，甚至還出現(xiàn)過不通過競標就與一個國際公司簽訂14億美元用于伊拉克警察訓練的情況。2004年，國防后勤局能源部門嚴重失職，認為采購已完成競標，并未對國際石油貿(mào)易公司索要的價格作細致的成本分析，導致支付的2億美元遠遠超出成本。因分包合同也出現(xiàn)了許多問題，分包商們都對賄賂和回扣習以為常，時常發(fā)生工程缺陷和攜款潛逃等情況，嚴重阻礙了美軍在任務區(qū)的后勤保障進度。

（三）軍民溝通失暢，造成任務進程遲滯

承包商保障任務，由美軍戰(zhàn)區(qū)保障司令部以《執(zhí)行任務說明》形式，按照層級關(guān)系下達。該說明的語言風格近似于律師公文，籠統(tǒng)用語較多，晦澀難懂且易生誤解。因戰(zhàn)場不確定因素多，實際任務不可能完全符合官方手冊標準。如果應急任務中未列入《執(zhí)行任務說明》，則必須提供“技術(shù)指導函”或“行政變更函”。而這兩種函的審批或長達數(shù)月，極大延緩了保障實施的進程。承包商甚至以“手冊上沒有明確該任務”為由拒絕提供服務，致使一些應急保障任務難以順利實施。

二、美軍戰(zhàn)時應急承包問題背后的根源

上述美軍戰(zhàn)時應急承包出現(xiàn)的諸多問題，分析其根源主要有以下幾點。

（一）承包商逐利性的本質(zhì)作祟

承包商本身以盈利為目的，追求目標短期化，以致以次充好、囤積居奇、推諉拖沓的案例層出不窮，甚至出現(xiàn)在戰(zhàn)場高危狀態(tài)下違約的情況。有的承包商難以適應復雜多變的戰(zhàn)時保障環(huán)境，即便是人身安全和基本生活可以得到保障，但仍不免出現(xiàn)臨陣脫逃、雇員跳槽甚至辭職、關(guān)鍵崗位突發(fā)人荒等狀況；還有的承包商對軍事規(guī)則、軍種文化、辦事程序缺乏應有的了解，和軍方溝通不順暢，也不具備在復雜戰(zhàn)場環(huán)境下的應變能力。要求商人像軍人一樣具有大局觀和使命感是不現(xiàn)實的。軍方?jīng)]有對其潛在違約行為進行預判預防，容易在緊急關(guān)頭陷入被動處境。

（二）監(jiān)管采辦合同的力度不夠

戰(zhàn)時部隊后勤外包風險存在較強的隱蔽性、突發(fā)性。管理決策者往往受制于知識和經(jīng)驗的不足，不能預判情況變化，難以在簽訂合同時把所有問題都納入條款中。不完善的合同自然會增加承包的成本，也會助長承包商的投機行為。合同缺少戰(zhàn)時特殊應對機制，容易導致軍方對承包商戰(zhàn)時的違約行為無能為力，被迫接受承包商苛刻的條件；合同缺少常態(tài)化的競爭機制，會導致保障采購定點“終身制”，影響供給質(zhì)量，也會造成部隊核心能力下降，被長期“鎖定”于外包合同中。

（三）官商形成固有的利益鏈條

作為市場經(jīng)濟最為發(fā)達的資本主義國家，美國給予了企業(yè)充分的自由度，政府不直接干預市場，在全球范圍內(nèi)實行“公私合作”的力度最大、范圍最廣。作為巨大利益集團，美國國防承包商已經(jīng)滲透進各領域各層面。美國政府通過軍售支持國防承包商，既可以回報“政治獻金”的支持，又可以滿足國防產(chǎn)業(yè)所在地的經(jīng)濟訴求。白宮、國會和承包商形成了穩(wěn)固的“鐵三角”。正如尼克松所說，“每一個項目都受到一個特殊利益集團的操縱，反過來，這個利益集團又和掌握著錢包鑰匙的那些有勢力的國會議員們有著千絲萬縷的聯(lián)系”。這種特殊的利益裙帶關(guān)系，撐大了承包商的胃口，也使國防產(chǎn)業(yè)成為腐敗的重災區(qū)。比如，總部位于新加坡的格倫亞洲海上防務公司，曾用金錢與美色誘惑美海軍高官，從中獲得美海軍動向及競爭對手報價等情報，以便其利用美海軍?？科溥\營港口之機，收取超額服務費。

三、美軍戰(zhàn)時應急承包問題的幾點啟示

隨著我國軍民融合深度發(fā)展，承包商將在軍事行動中發(fā)揮越來越多的作用。美軍戰(zhàn)時應急承包問題，對于我軍推進軍民一體化保障的改革具有一定的啟示意義。

（一）注重核心保障能力建設

為避免承包商的缺陷風險和核心業(yè)務鎖定風險，軍隊不能單靠外界“一包了之”，必須牢牢把握核心保障能力。我軍推行軍民一體化保障起步較晚，在早期階段，有必要通過承包商臨時保障過渡，特別是武器系統(tǒng)的軟件保障，對承制單位存有很大依賴性。但在后續(xù)任務中，應逐步向建制保障轉(zhuǎn)化，把建設軍隊建制保障核心能力作為重中之重，地方承包商只作為后備力量。在20世紀90年代，美軍的維修力量過度依賴承包商，為回歸建制保障，美軍通過控制合同商保障經(jīng)費分配份額，實現(xiàn)對承包商保障規(guī)模的控制。因此，為培養(yǎng)核心保障力量，我軍可推廣“跟產(chǎn)培訓”做法，即與承包商建立人才培養(yǎng)戰(zhàn)略合作關(guān)系，選派技術(shù)骨干走進裝備研發(fā)廠家、生產(chǎn)一線學習專業(yè)技術(shù)。各軍種應建立核心保障能力確定和審查制度，確保應急任務中隨時擁有“拉得動、跟得上、靠得住”的保障專業(yè)隊伍。

（二）完善應急保障合同簽約和履約機制

將應急合同簽約部門提升至與情報、規(guī)劃、作戰(zhàn)部門同等位置。建立一個專門的應急合同簽約辦公室，任命一名高級官員加強對應急保障的規(guī)劃、籌備和資源配置。

一是堅持原則性。應急性合同在符合戰(zhàn)斗力標準的前提下，不僅要約定一般性的法律條款，還要約定盡可能具體明確的工作范圍。特別是應列出合同終止條款，詳細規(guī)定在應急狀態(tài)下發(fā)生不作為事件的違約金。凡屬軍隊專用性強、保密度高的應急性保障，一律禁止外包。

二是突出競爭性。通過尋求機會，將成本類合同轉(zhuǎn)化為固定價格類合同。固定價格類合同可以擴大資質(zhì)承包商的合伙經(jīng)營范圍，使那些運營系統(tǒng)并不滿足成本類合同標準的承包商也可加入其中，激勵承包商良性有序競標。還可以實施服務保證金制度（在合同款中定比去除服務保證金，完成任務后再支付）、獎勵金制度、續(xù)約競爭制度等多重制衡和激勵機制，限制應急任務訂單的執(zhí)行時間，確保應急承包中實現(xiàn)高效保障。

三是把握靈活性。授權(quán)合同簽訂軍官/軍代表，允許其與承包商和戰(zhàn)場指揮官協(xié)調(diào)，根據(jù)不斷變化的任務需求來變更合同。至于合同中制定什么樣的績效標準，如何達到績效標準，應給予承包商根據(jù)自身能力來界定其權(quán)力范疇，而不是苛刻地干涉控制。凡涉及戰(zhàn)場特殊需求的應急合同簽約，應組織跨部門交流，既關(guān)注核心指標，又兼顧次要指標。

（三）建立專業(yè)的應急承包管理團隊

建立應急承包指揮部，負責提供更集中的合同保障與管理系統(tǒng)，同時負責調(diào)整政策法規(guī)，提升管理效率，培訓軍隊人員如何管理合同商工作人員，并注意積累實踐經(jīng)驗，通過打造共享信息平臺，積極推廣試點。下屬的骨干隊伍，必須具備任務相關(guān)專業(yè)技術(shù)、財務、法律、軍事、后勤等知識，具備軍民融合信息收集能力、組織和加工原始信息能力、信息傳輸能力，并明確應履行的職能。

一是資質(zhì)審查。深入調(diào)查承包商政治信譽、綜合保障實力、應急保障能力等必備條件，制定承包商清單，并及時更新；公開承包商檔案，利用地方行業(yè)協(xié)會的市場信用評價機制，審查承包商的市場信譽、項目管理能力、提供后續(xù)服務的連續(xù)性，將不合格者納入黑名單。

二是增進共識。設立由具有執(zhí)行權(quán)力的軍地雙方組成的中間協(xié)調(diào)機構(gòu)，一旦在應急狀態(tài)下發(fā)生爭端，可減少審批程序，以最快的方式解決分歧。建立承包商培育機制，組織承包商參加軍演，加強承包商對于軍隊制度法規(guī)、安全防護和軍用公文表述的理解能力。注重運用多種方式對承包商開展愛國擁軍教育，增進文化認同，增強其職業(yè)認同感、自豪感，以及建設國防的使命責任感。

三是跟蹤評估。確定專職人員負責應急行動的采購管理和對承包商的監(jiān)督，建立監(jiān)管部門責任制，對應急承包商的各階段各領域?qū)嵤┏浞止芾?，防止玩忽職守、漫天要價、越界履職等問題發(fā)生；組織獨立的第三方力量對承包商履職情況進行跟蹤統(tǒng)計，將評價結(jié)果納入后續(xù)保障決策中，加大承包商的誠信成本；注重保留可替換的承包商，當預判現(xiàn)有承包商在急難險重任務下不能繼續(xù)提供服務時，應要求上級迅速啟動替代方案。