社會救助瞄準(zhǔn)模式的比較研究

巫澤人

【摘要】社會救助制度是社會保障制度體系中最基礎(chǔ)、最悠久的制度設(shè)計，與社會保險制度、社會福利制度并列為社會保障的三大基本保障制度。而社會救助瞄準(zhǔn)在整個體系中起到了公共財政支出的目標(biāo)指向和資源分配的作用。尋找一個“最優(yōu)”的社會救助瞄準(zhǔn)方法并以此實(shí)現(xiàn)最有效的扶貧政策目標(biāo)，是世界各國社會保障專家一直致力研究的方向。本文通過比較多個社會救助瞄準(zhǔn)模式，對社會救助制度的基本特征進(jìn)行了總結(jié)和歸納。

【關(guān)鍵詞】社會救助 瞄準(zhǔn)模式

一、研究背景

黨的十八大以來，“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為基本方略的扶貧開發(fā)工作全面展開，而其中精準(zhǔn)化理論是核心要義。而要做到社會救助精準(zhǔn)化，就需要社會救助瞄準(zhǔn)的理論指導(dǎo)，如何降低瞄準(zhǔn)的泄漏率和重復(fù)率，如何在提高瞄準(zhǔn)精度的同時控制瞄準(zhǔn)成本，從社會救助瞄準(zhǔn)的模式到實(shí)施應(yīng)用都需要進(jìn)行深入的研究和思考。

從國際視角來看，經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)以后，西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重打擊。根據(jù)OECD發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在1960-1995年期間，發(fā)達(dá)國家在社會項目的財政支出增長比例逐漸趨于平緩，社會人口基數(shù)不斷增加，人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化，而期間稅率的調(diào)整卻趨于上限。失去了財政政策的調(diào)節(jié)手段，大部分發(fā)達(dá)國家面臨著巨大的財政支出壓力。可以預(yù)見，自20世紀(jì)60年代建立的傳統(tǒng)福利國家制度框架終將難以維持，福利國家的制度改革勢在必行。社會福利資源具有稀缺性，因此采用差別化的福利分配方式有利于社會資源的再分配。福利國家的政府必須通過減少受益人群，降低福利水平，才能擺脫財政困難，為此必須進(jìn)行改革。為了更好的幫助最迫切需要的對象，定義“需要”的范圍，社會救助瞄準(zhǔn)成為了世界普遍開展的做法。

二、社會救助瞄準(zhǔn)的國內(nèi)外研究

社會救助瞄準(zhǔn)的評價體系包含了瞄準(zhǔn)效率和瞄準(zhǔn)成本兩個維度，而這兩者難以實(shí)現(xiàn)均衡。我國當(dāng)前將脫貧攻堅任務(wù)作為政府工作考核的重要政治任務(wù)，雖然有利于社會貧困率的下降，但大量的行政成本對地方政府的財政壓力和公務(wù)員的工作狀態(tài)提出了巨大考驗(yàn)，基層公務(wù)員的扶貧工作壓力大與百姓對社會救助政策的意見反響強(qiáng)烈形成了鮮明的對比。

社會救助瞄準(zhǔn)的原則可謂是整個制度設(shè)計的根基。國外學(xué)者十分熱衷于探索社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的運(yùn)作原則，先進(jìn)行抽象化、理論化的規(guī)范分析研究，再結(jié)合實(shí)際國家案例驗(yàn)證的相關(guān)研究非常多。相比之下，國內(nèi)的學(xué)者通常采用的是實(shí)證分析的方法，通過整理我國在社會救助瞄準(zhǔn)中的具體做法，逐步歸納出我國目前采用的社會救助瞄準(zhǔn)的原則。由于不同政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境下作用機(jī)制的差異性，世界各國的社會救助瞄準(zhǔn)模式中并沒有一個統(tǒng)一的原則標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，而是更多的體現(xiàn)了差異性和獨(dú)特性。

Besley和Kanbur指出，社會救助政策中最核心的問題就是如何尋找一個“最優(yōu)的”解決方案用于辨別窮人并匹配給這個群體相應(yīng)的社會救助。Garfinkel認(rèn)為關(guān)于采用瞄準(zhǔn)機(jī)制的社會救助，還是普遍性的社會救助的爭論是一個相當(dāng)古老，同時無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都同樣具有爭議性的話題。大部分學(xué)者反對瞄準(zhǔn)機(jī)制的觀點(diǎn)主要集中在瞄準(zhǔn)機(jī)制存在著行政成本花費(fèi)昂貴，收入核查的激勵效果不顯著和相應(yīng)的道德風(fēng)險問題（例如救助欺詐、救助依賴）等因素。

1996年，Eardley等學(xué)者在世界經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）組織的一項覆蓋所有成員國社會救助制度的調(diào)查報告中，更加具體的闡述了社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的瞄準(zhǔn)機(jī)制原則。社會救助制度的具體要求普遍被列入了各國的立法或政策聲明中，一些國家甚至已經(jīng)將國家有義務(wù)保證公民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)也列入了憲法的條款。在這其中，澳大利亞是其中直接將社會救助同經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)構(gòu)建直接聯(lián)系的代表國家之一，通過每年對政策的提案和修訂，加強(qiáng)社會在促進(jìn)公平正義的作用。

三、社會救助瞄準(zhǔn)的原則和分類

目前發(fā)達(dá)國家比較常用的救助原則可以分為三類：選擇型社會救助，支持型社會救助和包容型社會救助。1.選擇型制度設(shè)計。這種制度通常對于資格的審核要求高，主要以貧困人群的主動申請為主，比較適用于發(fā)展中國家或是在社會救助中財政支出不高、地方財政裁量權(quán)較大的國家。同時選擇型社會制度會對家庭內(nèi)部的團(tuán)結(jié)因素有具體的要求，對福利期限的時長有明確的限制。在這種制度設(shè)計下，社會救助的功能主要在托底的功效上，并沒有過多擺脫貧困的手段，通常會以家庭為救助對象，對家庭內(nèi)和家庭內(nèi)團(tuán)結(jié)程度要求高，對福利的時長期限也有著嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。2.支持型制度設(shè)計。在慷慨度方面的程度非常高，同時在公民重新返回正常生活的激勵程度也具有很強(qiáng)的能力，主要在發(fā)達(dá)國家和高福利國家中施行（例如北歐和中歐國家）。社會救助安排的托底功能并不強(qiáng)，因?yàn)檎谄渌鐣贫壬咸峁┝藰O好的社會保障。最典型的案例就是荷蘭和瑞典，兩國在社會救助中提供了極為慷慨的資金支持，同時也具有極為完備的社會培訓(xùn)機(jī)制，但是這樣的制度卻很少需要落實(shí)，因?yàn)榇蟛糠重毨巳阂呀?jīng)從其它社會制度中得到了足夠的資金給付。3.包容型制度設(shè)計。這是一種對道德要求較高的社會救助制度設(shè)計。這種制度需要在一個國民素質(zhì)較高的社會中施行，因?yàn)樵诎菪椭贫仍O(shè)計中，硬性的規(guī)定并不常見，有些國家可以依靠強(qiáng)大的家計調(diào)查系統(tǒng)進(jìn)行識別審查，而有些國家通常運(yùn)用自我瞄準(zhǔn)的測試救助提供給那些真正需要救助的對象。

有學(xué)者將社會救助瞄準(zhǔn)分為類別瞄準(zhǔn)、財產(chǎn)瞄準(zhǔn)和需求瞄準(zhǔn)三類。類別瞄準(zhǔn)是以受益者的年齡、性別、居住地、就業(yè)情況、健康狀況、家庭類型、子女年齡等來區(qū)分定義不同的貧困類別。其特點(diǎn)是需要進(jìn)行詳細(xì)的收入、資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)需求的評估，較為復(fù)雜。財產(chǎn)瞄準(zhǔn)需要采用家計調(diào)查的方式，通常是采用對申請人的收入進(jìn)行詳細(xì)品類的評估以確認(rèn)是否有資格獲得社會救助。其特點(diǎn)是，家計調(diào)查的方法雖然較為瞄準(zhǔn)精度高，但是工作量大，行政成本高，對檔案信息的管理和調(diào)用效率依賴性強(qiáng)，對即時信息的更新要求頻繁。需求瞄準(zhǔn)是一項理念較為明確的瞄準(zhǔn)方法。它除了需要調(diào)查申請人的收入情況，同時也要對申請人的需求有所了解。最典型的案例就是固定開支調(diào)查，例如住房開支，食品開支，健康開支，生活開支等。需求瞄準(zhǔn)的好處是，它不但能夠通過一定的調(diào)查方法篩選出需要救助的對象，而且能夠?qū)⑸暾埲说男枨蠹?xì)化，從而做到救助資金的精準(zhǔn)給付，救助項目的合理匹配，最終達(dá)到救助效果的最大收益。這種方式比較適合采用實(shí)物補(bǔ)助，自我瞄準(zhǔn)補(bǔ)助方式的國家。

四、研究結(jié)論

（1）合理制定貧困線，控制瞄準(zhǔn)成本

要在確保瞄準(zhǔn)精度的前提下盡量降低瞄準(zhǔn)成本，就需要合理制定貧困線。貧困線的制定是一個復(fù)雜的工程，需要綜合考慮國家的經(jīng)濟(jì)水平、社會預(yù)期效果和社會人口結(jié)構(gòu)。將眾多與貧困相關(guān)的指標(biāo)整合成為一個集合，在實(shí)際操作中更加簡單可行。發(fā)達(dá)國家在應(yīng)用社會救助指標(biāo)瞄準(zhǔn)的過程中通常先對貧困群體進(jìn)行細(xì)致的分類，結(jié)合不同對象的實(shí)際情況匹配不同的社會救助項目，實(shí)施差異化的資金給付標(biāo)準(zhǔn)，這樣才真正做到了瞄準(zhǔn)精度的提高。

（2）科學(xué)設(shè)置瞄準(zhǔn)指標(biāo)，有效區(qū)分受益對象

“按需施救”的理念應(yīng)該是社會救助的基本原則。但是由于國家行政機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)無法提供專業(yè)針對性極強(qiáng)的社會救助，通常都是以實(shí)物或者現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的手段進(jìn)行社會救助。貧困的起源種類繁多，科學(xué)的設(shè)立瞄準(zhǔn)指標(biāo)，有助于政府更好的了解申請者的實(shí)際需求，能夠更好的提高社會資源的高效分配。

（3）建立有效的復(fù)核和退出機(jī)制

定期的信息變更調(diào)查、資格復(fù)核和有效的退出機(jī)制能夠有效的降低社會依賴以及社會欺詐行為的發(fā)生。但是也要確保被退出機(jī)制的受益者同樣應(yīng)該提供完善的申訴機(jī)制，深入了解他們真實(shí)的生活情況和訴求，這樣才能夠有效兼顧政策的公正性和人性化，真正做到保障公民的基本生活權(quán)利。

（4）加大電子信息化在社會救助瞄準(zhǔn)中的應(yīng)用

在當(dāng)前的信息技術(shù)發(fā)展日新月異的時代，積極運(yùn)用電子信息化手段有助于資料的管理，信息的記錄以及快速查詢和資格審核。全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)使重復(fù)救助，救助欺詐行為的邊際成本大幅度提高，電子檔案更方便社會救助部門了解貧困者的實(shí)際情況。電子信息系統(tǒng)雖然在初期的投入成本極大，且維護(hù)成本高。但是各地單獨(dú)設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)信息孤島在未來的社會發(fā)展中更加難以打破，因此在制度設(shè)計之初就應(yīng)該有長遠(yuǎn)的信息化規(guī)劃，逐步將信息化手段應(yīng)用于社會救助瞄準(zhǔn)的工作中。而且社會救助的數(shù)據(jù)將是大數(shù)據(jù)的重要基本信息來源，具有極大的社會價值和信息價值。

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