建國70年中國對外援助治理體系現(xiàn)代化：脈絡(luò)與走向

劉方平

（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410083）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，新時代我國“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。對外援助治理體系是國家治理體系的重要組成部分，新時代推進國家治理體系現(xiàn)代化，對外援助治理體系的現(xiàn)代化自然是不可或缺的。在全面深化改革之際，梳理中國對外援助治理體系的改革發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)中國對外援助治理體系改革發(fā)展的內(nèi)在邏輯，明確中國對外援助治理體系的現(xiàn)代化走向，對于進一步提升對外援助治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運共同體具有重大意義。

一、建國70年來中國對外援助治理體系的發(fā)展脈絡(luò)

總體而言，70年來中國對外援助治理體系的發(fā)展脈絡(luò)可以分為改革開放前后兩個時期，但由于改革開放后的援外治理體系是在改革開放前已有體系的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，所以本研究認(rèn)為把一些重大的時間節(jié)點作為解析70年來援外體系改革發(fā)展脈絡(luò)的切入點可能更加客觀。按照這一思路，70年來中國援外治理體系的現(xiàn)代化進程可以分為貿(mào)易部門歸口治理對外援助階段、獨立貿(mào)易部門治理對外援助階段、貿(mào)易部門再次歸口治理對外援助階段、獨立綜合機構(gòu)治理對外援助階段。

（一）貿(mào)易部門歸口治理對外援助階段（1952～1961年）

1949年新中國成立后，中國即著手建立符合自身國情的國家治理體系，對外援助治理體系也隨之逐步建構(gòu)起來。1950年，中國開始向朝鮮提供援助，除軍事援助外，還包括物資援助和技術(shù)援助。在治理機構(gòu)層面，由于建國初期的援外任務(wù)不多，而且多半帶有臨時性質(zhì)，因此中國并沒有設(shè)立相對應(yīng)的歸口治理機構(gòu)，一般都是由中央政府下達援外任務(wù)，根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)交由相關(guān)部門完成，這一時期并沒有形成常態(tài)化的援外治理機構(gòu)。1952年，根據(jù)中央人民政府的決議，正式成立中央人民政府對外貿(mào)易部，葉季壯任部長。對外援助歸口中央人民政府對外貿(mào)易部，中國對外援助治理體系開始正式建立。對外貿(mào)易部成立后，組織下屬進出口公司完成援外任務(wù)，現(xiàn)匯援助則由財政部統(tǒng)一管理。1954年，中央人民政府對外貿(mào)易部改名為中華人民共和國對外貿(mào)易部，在國家計劃委員會的負(fù)責(zé)下開展援外工作，其中對外貿(mào)易部主要負(fù)責(zé)援外協(xié)議的談判，國家計劃委員會則根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，交有關(guān)行業(yè)和部門負(fù)責(zé)實施[2]。隨著援外任務(wù)的逐年增加，1956年對外貿(mào)易部下設(shè)技術(shù)合作局、成套設(shè)備局和對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部3 個正局級單位，具體負(fù)責(zé)援外工作。

在治理模式上，中國學(xué)習(xí)和參考蘇聯(lián)對華援助的治理經(jīng)驗，實行總交貨人部制。蘇聯(lián)在對華援助方面實行了由一個部門擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的治理模式。為保證到貨及時，中共中央批準(zhǔn)了陳毅、李富春《關(guān)于加強對外經(jīng)濟、技術(shù)援助工作領(lǐng)導(dǎo)的請示報告》，該報告指出:為了確保援外任務(wù)的按時完成，擬采用總交貨人部制度，國家計委根據(jù)援外任務(wù)性質(zhì)、所屬行業(yè)，指定相關(guān)部門擔(dān)任總交貨人[3]。所謂總交貨人部制是指國家按照援外項目所屬的專業(yè)性質(zhì)，指定一個相關(guān)部門擔(dān)任總交貨人，由該部門根據(jù)援外任務(wù)安排，開展選調(diào)人員、搜集資料、勘察項目施工現(xiàn)場、編制預(yù)算、供應(yīng)設(shè)備和物資、進行設(shè)備安裝、調(diào)試以及培訓(xùn)當(dāng)?shù)刂卫砣藛T等工作，即承擔(dān)所謂的“交鑰匙”工程。在治理制度上，隨著援外體系的初步建立，中國開始構(gòu)建與治理體系相適應(yīng)的援外治理制度，涉及援外人員、項目、財務(wù)、保障等方面。如制定了《中共中央關(guān)于中國駐越專家和技術(shù)人員若干問題的指示》，提出要反對民族主義，尊重受援國意愿等。在援助方式上，中國援外主要包括無償援助、物資援助、成套項目援助等類型。在這一階段，中國援外年平均支出額約為2.98 億元人民幣，占每年財政支出的比例平均約為0.78%[4]，援外支出保持在合理的范圍內(nèi)。

（二）獨立貿(mào)易部門治理對外援助階段（1961～1982年）

進入到20世紀(jì)60年代以后，隨著中蘇關(guān)系的交惡以及世界民族解放運動的新發(fā)展，中國迫切需要打開新的外交空間以緩解國際壓力，調(diào)整援外治理體系以適應(yīng)新形勢下援外工作任務(wù)需要勢在必行。1961年3月，對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)總局正式成立，直接負(fù)責(zé)中國的對外經(jīng)濟技術(shù)援助工作，其下設(shè)成套設(shè)備局、經(jīng)濟合作局和辦公室3 個局級單位。1963年12月至 1964年2月，周恩來總理訪問亞非14 國，在國際社會上刮起了一股中國外交的“旋風(fēng)”，援外任務(wù)也隨之迅速增加。為應(yīng)對復(fù)雜的援助任務(wù)，加強協(xié)調(diào)與管理，1964年中國決定撤銷對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)總局，成立新的對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)委員會，下設(shè)3 個局級單位分別負(fù)責(zé)對社會主義國家、亞洲地區(qū)和非洲地區(qū)的援助工作，同時成立設(shè)備材料局和技術(shù)室為援外工作提供后勤保障服務(wù)。1965年，對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)委員會設(shè)立華東、華北、東北和中南四大地區(qū)對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)局作為派出機構(gòu)，共同完成援外任務(wù)。至此，新中國的對外援助治理體系基本建立起來，它由中央層面援外歸口機構(gòu)、地方層面援外支援機構(gòu)以及駐受援國領(lǐng)事機構(gòu)組成?！拔母铩逼陂g，中國援外任務(wù)急劇增長，為強化援外的專業(yè)職能，1970年國務(wù)院將對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)委員會改組為對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部，雖然對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部沒有受到國務(wù)院精簡機構(gòu)改革的沖擊，但該部黨委仍然決定響應(yīng)國務(wù)院號召，對其工作人員進行大規(guī)模裁減，裁減后的工作人員僅為“文革”前對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)委員會的1/3。其下設(shè)機構(gòu)由原來的11 個正局級單位削減至7 個，分別掌管對社會主義國家援助、非洲國家援助、經(jīng)濟技術(shù)合作、外國人員來華培訓(xùn)等業(yè)務(wù)。至此，中國援外治理體系進入全面發(fā)展時期。

在治理模式上，除了堅持原來的總交貨人部制以外，隨著援外項目復(fù)雜程度的提高，協(xié)作交貨部制應(yīng)運而生。所謂協(xié)作交貨部制是指，由國家指定一個部門擔(dān)任總交貨人的同時，再指定其他相關(guān)部門擔(dān)任協(xié)作交貨人，以配合總交貨人按時完成援外工作。進入20世紀(jì)70年中后期，總交貨人部制和協(xié)作交貨部制越來越不適應(yīng)援外任務(wù)的需要。一方面，援外任務(wù)量隨著中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后出現(xiàn)井噴式增長；另一方面，1971年中國進行了體制改革，很多原中央直屬企事業(yè)單位下放到地方，單靠總交貨人和協(xié)作交貨人來協(xié)調(diào)和調(diào)動分散在全國各地的援外企事業(yè)單位已經(jīng)變得十分困難。為發(fā)揮中央和地方的積極性，動員全國力量完成援外任務(wù)，實行承建部負(fù)責(zé)制就顯得尤為必要。所謂“承建部負(fù)責(zé)制”是指承建部對某一援助項目承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，負(fù)責(zé)該援助項目的主體性責(zé)任，在此前提下，承建部將援助項目的具體建設(shè)工作交由地方實施完成。對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部代表國務(wù)院正式向承建單位、設(shè)計單位及協(xié)作單位所在的省、市、自治區(qū)政府下達任務(wù)要求，要求地方政府加強對援外施工單位的領(lǐng)導(dǎo)與督查，配合承建部完成援外任務(wù)。在治理制度上，援外制度進一步豐富和發(fā)展。如《中共中央關(guān)于加強對援外出國人員的審查和政治思想工作的通知》、《關(guān)于改進援外成套項目設(shè)計工作的幾點意見》、《對外經(jīng)濟技術(shù)援助財務(wù)管理制度》等文件相繼頒布并實施，推動了援外治理的制度化進程。在這一階段，中國援外支出保持高速增長態(tài)勢。1973年，對外援助占中央財政總支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別高達6.9%和2.06%[5]，而同期OECD/DAC 提供的官方發(fā)展援助（ODA）占 GNI 的比重不到 0.3%[6]。

（三）貿(mào)易部門再次歸口治理對外援助階段（1982～2013年）

20世紀(jì)70年代末，世界格局出現(xiàn)新的變化，黨中央敏銳地抓住了這一新變化，做出了改革開放的重大決策。鄧小平指出，現(xiàn)在中國還很窮，等到實現(xiàn)了四個現(xiàn)代化，中國“對人類特別是第三世界的貢獻可能會多一點”[7]。在改革開放的時代背景下，中國迅速減少對外援助工作量，援外支出占國家財政支出的比重下降到1980年的0.6%，并且在很長一段時間內(nèi)，中國并沒有擴大援外的計劃安排。在這種情況下，由一個部級單位（對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部）負(fù)責(zé)援外工作顯得有些浪費，出現(xiàn)組織平臺高，但業(yè)務(wù)范圍小的局面。為建立與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的國家治理體系，1982年3月，國務(wù)院進行機構(gòu)整合，原對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部、國家進出口治理委員會、國家外國投資治理委員會4 個部級單位合并為對外經(jīng)濟貿(mào)易部，下設(shè)對外援助局和中國成套設(shè)備出口總公司具體負(fù)責(zé)援外工作。1993年對外經(jīng)濟貿(mào)易部改名為對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部，援外體系基本保持不變。2001年，中國成功加入WTO 以后，為迎接即將到來的更大范圍的對外貿(mào)易與經(jīng)濟合作，中央決定進行新一輪機構(gòu)改革。2003年3月，國務(wù)院決定將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會及對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部合并組建商務(wù)部，下設(shè)對外援助司和國際經(jīng)濟合作事務(wù)局歸口援外治理工作。另外，地方商務(wù)部門和駐外使館也共同承擔(dān)著配合國家援外工作的任務(wù)。

在治理模式上，為解決總交貨人部制和承建部負(fù)責(zé)制依靠行政命令完成援外任務(wù)、援外單位積極性不高等問題，1980年12月，中國開始實施投資包干制。所謂投資包干制是指由國家將對外援助的某個項目交由國務(wù)院部委或地方單位負(fù)責(zé)實施，該單位承擔(dān)該援助項目建設(shè)的主體責(zé)任，該包干單位在國家政策法律法規(guī)和援助協(xié)議規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)。投資包干制實行3年后取得明顯效果，堅定了中央沿著這條思路進行改革的信心。1983年12月，對外經(jīng)濟貿(mào)易部發(fā)布《對外經(jīng)援項目承包責(zé)任制暫行辦法》，全面實施承包責(zé)任制。承包責(zé)任制按照“政企分開、管辦分離”的原則進行實際操作，承包單位由原來的各級政府單位改為企事業(yè)單位，并且引入競爭機制，用市場經(jīng)濟手段調(diào)動援建承包單位的積極性。1993年，中國開始實行更加徹底的總承包責(zé)任制，在原來的基礎(chǔ)上賦予援外企業(yè)“從頭到尾”式的主體責(zé)任，進一步實現(xiàn)了政企分開，轉(zhuǎn)變了政府職能，提升了援外效率。在治理制度上，中國建立了一套較為完善的治理制度，如緊急人道主義援助聯(lián)動工作機制、多部門共同參與的部際協(xié)調(diào)機制、債務(wù)減免制度、援外項目巡檢制度、對外援助物資管理辦法、援外人員管理制度等。在援助方式上，優(yōu)惠貸款成為中國援外的主要方式，2011～2014年間，優(yōu)惠貸款占中國援外總額的55.7%[8]。在這一階段，中國援外支出在經(jīng)歷了改革開放初期的斷崖式下跌以后，逐步進入到一個穩(wěn)步增長的區(qū)間，但總體而言，援外支出所占財政支出比重仍舊較低。

（四）獨立綜合機構(gòu)治理對外援助階段（2013年至今）

2013年，習(xí)近平主席提出了共建“一帶一路”倡議，得到了沿線國家的普遍歡迎。2015年，中國政府發(fā)布“一帶一路”建設(shè)愿景與行動文件，“一帶一路”倡議正式進入建設(shè)階段。“一帶一路”倡議的提出為推動中國援外治理體系的現(xiàn)代化提供了有利契機。共建“一帶一路”倡議需要對外援助發(fā)揮戰(zhàn)略作用，帶動沿線各國參與共建“一帶一路”。從中國援外的歷史來看，對外援助在維護國家安全和發(fā)展利益方面發(fā)揮過戰(zhàn)略作用，但改革開放以來，對外援助在國家治理體系中的地位和作用逐漸降低，對外援助歸口機構(gòu)由改革開放前獨立的部級單位降為改革開放后非獨立的局級單位，行政級別的改變表明對外援助在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性降低。“一帶一路”倡議的提出為對外援助發(fā)揮戰(zhàn)略作用提供了空間，改革援外治理體系，提升對外援助在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，更好地服務(wù)于 “一帶一路” 建設(shè)顯得日益重要。2017年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32 次會議上提出，“要優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局，改進援外資金和項目管理，改革援外管理體制機制，提升對外援助綜合效應(yīng)”[9]，對外援助的改革創(chuàng)新被正式納入國家整體改革進程中。2018年3月，國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革方案正式頒布，為更好地發(fā)揮對外援助作為大國外交重要手段的作用，國務(wù)院決定將商務(wù)部、外交部等部委承擔(dān)的援外職責(zé)整合，組建國家國際發(fā)展合作署，作為國務(wù)院直屬獨立機構(gòu)，統(tǒng)籌管理對外援助工作（參見表1）。國家國際發(fā)展合作署的成立標(biāo)志著中國援外治理體系有了重大創(chuàng)新，對外援助實現(xiàn)了由原來的貿(mào)易部門主導(dǎo)到獨立機構(gòu)管理，兼顧外交、經(jīng)濟等國家整體利益需要的轉(zhuǎn)變，提升了對外援助治理體系的現(xiàn)代化程度。

表1 中國對外援助主要歸口機構(gòu)變遷

在治理模式上，隨著共建“一帶一路”倡議的推進，中國一直在探索新的援外模式，這種新型援外模式的立足點在于真正幫助受援國培育起自主發(fā)展能力，支持受援國逐步走上自立更生、獨立發(fā)展的道路。在繼續(xù)堅持總承包責(zé)任制的同時，中國的援建企業(yè)與受援國之間正在探索由中方援建企業(yè)擔(dān)任總承包人，由受援國單位負(fù)責(zé)具體建設(shè)的新型援助模式。這種援助模式避免了“交鑰匙”工程所帶來的一系列問題，如無法有效培育受援國自主發(fā)展能力等。進入21世紀(jì)以來，發(fā)展中國家力量的快速提升使得一部分發(fā)展中國家在獲取外來援助方面，不再聚焦外來資金的多少，而更在意能否通過外來援助提升自主發(fā)展能力，并參與到全球治理中來，為本國的發(fā)展贏得良好的國際環(huán)境。“一帶一路”倡議契合了發(fā)展中國家參與全球治理的愿望，中國與受援國之間是在平等互利、合作共贏的基礎(chǔ)上探索新型援助模式，而不是為了某一方面的私利。在治理制度上，隨著“一帶一路”倡議的提出，中國援外任務(wù)量不斷增加，援外支出規(guī)模出現(xiàn)高速增長態(tài)勢。為了更好地提升援助效率，增強援助有效性，近年來中國一直在不斷完善援助治理制度，推進援助的制度化、法治化進程。如2014年，商務(wù)部頒布《對外援助管理辦法（試行）》，創(chuàng)新了援外項目實施管理的模式，彌補了援外工作中監(jiān)督職能不足的缺陷，為下一步中國援外的立法進程提供了借鑒。

二、建國70年中國對外援助治理體系的內(nèi)在發(fā)展邏輯

70年來，中國對外援助治理體系從無到有，從中央到地方，從簡單化走向體系化，形成了中國特色的發(fā)展之路。在這條發(fā)展之路上，中國對外援助治理體系經(jīng)歷了分散—獨立—再分散—再獨立的發(fā)展過程。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中提出，“管理上的民主，社會中的博愛，權(quán)利的平等，普及的教育，將揭開社會的下一個更高的階段，經(jīng)驗、理智和科學(xué)正在不斷向這個階段努力。這將是古代氏族的自由、平等和博愛的復(fù)活，但卻是在更高級形式上的復(fù)活”[10]。中國對外援助治理體系最終走向獨立化發(fā)展之路，看似是一種回歸，但實際上卻是在原有的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了新一輪的改革創(chuàng)新，即在更高級形式上的“復(fù)興”。新時代推進中國援外治理體系現(xiàn)代化，需要從理論層面深入闡述70年來中國援外治理體系發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

（一）始終以馬克思主義國際合作思想為指導(dǎo)是中國援外治理體系改革發(fā)展的理論邏輯

馬克思認(rèn)為，“理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量”[11]，從而對社會實踐產(chǎn)生巨大的推動作用。中國對外援助治理體系之所以在70年發(fā)展歷程中經(jīng)歷了數(shù)次變革，其推動力量就是中國援外始終堅持以馬克思主義國際合作思想為指導(dǎo)。對外援助是馬克思主義國際合作思想的重要組成部分，馬克思認(rèn)為，各文明國家的聯(lián)合的行動，是無產(chǎn)階級獲得解放的首要條件之一。無產(chǎn)階級要想獲得解放，必須要聯(lián)合其他文明國家的無產(chǎn)階級，共同行動，相互支援。沒有其他國家無產(chǎn)階級的支援，一國無產(chǎn)階級由于自身力量太過弱小，敵人力量太過強大，不可能獲得解放。雖然馬克思沒有明確提出對外援助的概念，但各革命階級的聯(lián)合行動，實質(zhì)上就是強調(diào)相互援助的重要性?！案魑拿鲊业穆?lián)合的行動” 構(gòu)成了馬克思主義國際合作思想的理論基礎(chǔ)，隨著世界無產(chǎn)階級革命運動的發(fā)展，這一理論經(jīng)過列寧、毛澤東、周恩來、鄧小平等無產(chǎn)階級革命家的繼承和發(fā)揚后，成為中國等社會主義國家開展對外援助的指導(dǎo)理論。建國后中國逐漸建立起自己的對外援助治理體系，這都是在馬克思主義國際合作思想的指導(dǎo)下展開的，本質(zhì)上是為了更好地履行自身的國際主義義務(wù)。

改革開放以來，馬克思主義國際合作思想得到進一步發(fā)展。在外交服務(wù)于經(jīng)濟的改革理念下，對外援助成為促進國際合作的有效途徑。從合作對象來看，中國對外開放的對象不僅包括發(fā)達國家，也包括發(fā)展中國家；不僅有社會主義國家，也有資本主義國家，合作的對象非常廣泛。從合作領(lǐng)域來看，中國對外開放的領(lǐng)域不僅涵蓋了經(jīng)濟、科技，也覆蓋了政治、教育、醫(yī)療等其他領(lǐng)域，這拓寬了馬克思主義國際合作思想的內(nèi)涵。改革開放后，對外援助治理體系需要服務(wù)于國際合作的新形勢、新要求，通過援助促進中國與其他國家之間的互利合作，這是對外援助治理體系雖然幾經(jīng)變革，但主要歸口貿(mào)易部門治理的關(guān)鍵原因。中國特色社會主義進入新時代以來，為了構(gòu)建新時代中國對外開放新格局，習(xí)近平主席提出了共建“一帶一路”倡議，為馬克思主義國際合作思想注入了新內(nèi)涵。共建“一帶一路”倡議需要對外援助更好地發(fā)揮促進國際合作的職能，在推動“一帶一路”沿線“五通”方面發(fā)揮出更大的戰(zhàn)略作用，這是中國援外治理體系再次走向獨立化的一個重要原因?？傊?，馬克思主義國際合作思想對中國援外治理體系的改革發(fā)展產(chǎn)生了革命性影響，它是中國援外治理體系改革發(fā)展的理論之基。

（二）堅持增進國家和人類社會整體利益是中國援外治理體系改革發(fā)展的價值邏輯

首先，中國對外援助治理體系的改革發(fā)展始終堅持以增進國家利益為價值遵循。任何國家的對外援助都不可避免地會帶有維護自身國家利益的考慮，中國也不例外。建國之初，對外援助既是履行中國國際主義義務(wù)的有效方式，也是維護國家安全、政權(quán)穩(wěn)定的重要途徑。例如，中國對朝鮮的援助就帶有明顯的“唇亡齒寒”色彩。20世紀(jì)60年代以后的對外援助則有應(yīng)對美蘇壓力，打開新的外交空間的考慮。改革開放后，在平等互利四項基本原則指導(dǎo)下，中國與受援國展開國際合作，實現(xiàn)共同發(fā)展、合作共贏。由此可見，中國的對外援助治理體系自建立以來，始終堅持以增進國家利益為價值遵循。離開了國家利益作為支撐的對外援助則屬于單純利他，根本無法持續(xù)。2013年，習(xí)近平主席訪問非洲期間提出了正確的義利觀，即在利益的問題上，要多予少取、先予后取、只予不取。只要受援國所獲得的收益大于援助國的收益，這種援助行為就應(yīng)該得到鼓勵和支持，更何況中國長期處于社會主義初級階段的基本國情依然沒有變。中國對外援助治理體系要服從這個大局，照顧到自身所處的階段性國情特征，只有增進了自身的國家利益，才能為受援國提供更多幫助。

其次，中國對外援助治理體系的改革發(fā)展始終堅持以增進人類社會整體利益為價值要求。對外援助從本質(zhì)上來說是一種幫扶行為，中國作為一個發(fā)展中國家，在自身物質(zhì)基礎(chǔ)不豐富的情況下，拿出一部分寶貴的資源援助他國，是希望能夠推動雙邊合作，實現(xiàn)共同發(fā)展。從這個角度來說，中國對外援助治理體系的改革發(fā)展始終堅持國家利益與人類社會整體利益的統(tǒng)一。在戰(zhàn)爭與革命年代，周恩來總理就鮮明地提出了 “堅持國際主義，反對狹隘民族主義”的觀點。改革開放后，中共十二大報告提出，“把愛國主義同國際主義結(jié)合起來，從來是我們處理對外關(guān)系的根本出發(fā)點”[12]。進入新時代以來，習(xí)近平主席提出了構(gòu)建人類命運共同體的倡議，認(rèn)為“世界命運應(yīng)該由各國共同掌握，國際規(guī)則應(yīng)該由各國共同書寫”[13]，呼吁世界各國構(gòu)建持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界，并宣布了一系列對外援助的新舉措，展現(xiàn)了中國作為一個大國的國際擔(dān)當(dāng)。70年來，中國對外援助治理體系始終堅持以增進人類社會整體利益為價值要求，不斷提升對外援助的有效性，更好地發(fā)揮援助資金的作用，真正能夠幫助受援國走上獨立發(fā)展道路，讓受援國民眾得到實實在在的獲得感。

（三）不斷契合中央大政方針需要及國家治理體系的變化是中國援外治理體系改革發(fā)展的歷史邏輯

一方面，中央大政方針的每一次重大調(diào)整都會帶來對外援助治理體系的變革。改革開放前，戰(zhàn)爭與革命是時代的主題，中國在這一階段的對外政策是支援世界無產(chǎn)階級革命和民族解放運動，并把這種支援看做是對本國社會主義建設(shè)的支持。毛澤東提出，如果朝鮮被美國占領(lǐng)，“于整個東方都是不利的”[14]。在這種理念指導(dǎo)下，中國迅速建立起了對外援助治理體系，并在“文革”時期形成由一個部級單位（對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部）來統(tǒng)籌管理援外工作的狀況。改革開放后，黨和國家將工作重心迅速轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟建設(shè)上來，對外援助治理體系響應(yīng)中央要求，在 1982年、1993年、2003年進行了改革與調(diào)整，對外援助治理的歸口機構(gòu)由部級單位降為局級單位（參見表1），以更好地服務(wù)國家對外經(jīng)濟合作事業(yè)。進入新時代以來，隨著共建“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運共同體方案的提出，需要對外援助發(fā)揮大國外交的重要手段作用，中國重新進行援外治理體系改革，組建國家國際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌治理援外工作，中國援外治理體系重新走向獨立化階段。中國對外援助治理體系的改革發(fā)展與中央大政方針緊密契合，這是援外治理體系發(fā)展中的一條基本規(guī)律，也是其歷史邏輯的體現(xiàn)。

另一方面，對外援助治理體系與國家治理體系保持著同向同步的發(fā)展脈絡(luò)。作為國家治理體系的組成部分，對外援助治理體系需要與國家治理體系保持同向同步，這是70年改革發(fā)展中的一條歷史邏輯。從發(fā)展歷程來看，國家治理體系的每一次重大調(diào)整與改革，都勢必要調(diào)整各組成單位之間的關(guān)系。對外援助治理體系的改革基本都是在國家治理體系調(diào)整之后，如果說改革開放前對外援助治理體系的改革稍顯滯后的話，改革開放后的對外援助治理體系與國家治理體系改革則基本保持同步。這一點在 1982年、1993年、2003年、2018年國家治理體系改革調(diào)整中表現(xiàn)的尤為明顯。在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，對外援助治理體系被正式納入國家治理體系整體改革方案中，這是黨中央從全局出發(fā)，對援外治理體系進行的頂層設(shè)計，更加體現(xiàn)出了對外援助治理體系與國家治理體系保持同向同步的發(fā)展脈絡(luò)。

（四）全面提升治理能力現(xiàn)代化是中國援外治理體系改革發(fā)展的實踐邏輯

首先，全面提升治理體系現(xiàn)代化是全面提升治理能力現(xiàn)代化的實踐基礎(chǔ)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個國家治理制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。新時代全面深化改革的總目標(biāo)既包括國家治理體系的現(xiàn)代化，也包括國家治理能力的現(xiàn)代化，兩者缺一不可。就援外工作而言，中國援外70年的改革發(fā)展所呈現(xiàn)出的是援外治理體系的現(xiàn)代化，這是提升援外治理能力現(xiàn)代化的實踐基礎(chǔ)。雖然治理體系和治理能力之間并不能絕對劃等號，但從一定程度上講，落后的治理體系只會增加治理能力的消耗，就算治理能力再高，也會削弱治理能力的效果，從長遠(yuǎn)來看，會進一步降低治理能力水平。從這個意義上來說，沒有治理體系的現(xiàn)代化，就沒有治理能力的現(xiàn)代化。目前，學(xué)術(shù)界對援助治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)并沒有形成共識，但從中國援外70年的改革歷程來看，援助治理體系現(xiàn)代化需要與國家治理體系實現(xiàn)有效契合。理順條塊關(guān)系歷來是中國政府機構(gòu)改革的核心任務(wù)之一，國家治理體系的現(xiàn)代化也包含了援外治理體系的現(xiàn)代化，兩者之間應(yīng)該是一種有效契合的關(guān)系。另外，對外援助治理體系在科學(xué)決策、依法執(zhí)行、有效監(jiān)督等方面應(yīng)該更加完善，這也是衡量治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。

其次，全面提升治理能力現(xiàn)代化是全面提升治理體系現(xiàn)代化的實踐歸宿。任何一項改革的舉措都是為了對實踐產(chǎn)生影響，而這種影響需要通過治理能力才能實現(xiàn)。全面提升對外援助治理能力現(xiàn)代化是全面提升治理體系現(xiàn)代化的實踐歸宿，這是因為再現(xiàn)代化的治理體系也需要人的參與，只有提升治理能力現(xiàn)代化才能夠?qū)ι鐣嵺`產(chǎn)生推動作用。就援外工作而言，提升對外援助治理體系和治理能力現(xiàn)代化是為了讓援助決策通過援助體系更好地貫徹執(zhí)行，讓決策落實到位，開花結(jié)果。通過70年改革發(fā)展歷程來看，中國一直重視援助治理能力的現(xiàn)代化提升。例如，在每一次重大的治理體系改革調(diào)整中，對援外工作人員的管理都是重點提升的對象，援外工作人員的高素質(zhì)是中國援外取得良好效果的重要原因。根據(jù)改革發(fā)展的經(jīng)驗，治理能力的現(xiàn)代化與援助效果之間基本可以劃等號。衡量對外援助治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)準(zhǔn)是援外政策的具體執(zhí)行效果，如果援助效果達到預(yù)期，可以說治理能力是可以滿足要求的，反之則不然。另外，援助治理能力的現(xiàn)代化并不等于治理體系的現(xiàn)代化，兩者之間不可盲目等同。例如，與發(fā)達國家相比，中國援外治理體系的現(xiàn)代化還有很長的路需要走，但這不能說明中國援外治理能力低于發(fā)達國家，相反，實踐證明中國援外是有效的，得到了受援國的廣泛歡迎，為中國贏得了國際聲譽。

三、中國對外援助治理體系現(xiàn)代化的走向

經(jīng)過70年的改革發(fā)展，中國逐漸構(gòu)建起了一套具有自身特色的對外援助治理體系。隨著國家國際發(fā)展合作署的正式組建，中國援外治理體系在朝著現(xiàn)代化方向邁進的過程中呈現(xiàn)出了以決策、執(zhí)行、監(jiān)督為架構(gòu)的“三位一體”式特征。未來的中國援外治理體系現(xiàn)代化改革將有望繼續(xù)強化這一特征。

（一）決策體系的科學(xué)化

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，正式提出了以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進黨和國家職能優(yōu)化、協(xié)同、高效為落腳點的改革藍(lán)圖，并決定組建國家檢查委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢和監(jiān)督兩項職責(zé)，這意味著中國的國家治理體系朝著決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”方向發(fā)展。在新的國家治理體系中，黨中央掌握決策權(quán)，政府掌握執(zhí)行權(quán)，紀(jì)委及新組建的國家檢查委員會則統(tǒng)籌監(jiān)督工作。這一改革思路在援外治理體系中也有所表現(xiàn)。同月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案正式出爐，決定組建國家國際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌管理對外援助工作。長期以來，中國的對外援助治理體系常常陷入 “碎片化” 狀態(tài)之中，對外援助的主導(dǎo)部門除了商務(wù)部以外，還有外交部、財政部等其他部委，各個部委分別負(fù)責(zé)本部委職責(zé)范圍內(nèi)的援外工作。為降低協(xié)調(diào)成本，中國援外雖然建立起了部際協(xié)調(diào)機制，但援外體系各自為政的現(xiàn)狀難免會造成重復(fù)援助，浪費援助資源，難以有效形成合力。新組建的國家國際發(fā)展合作署作為對外援助的決策機構(gòu)，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使決策職能，能夠減少援助決策“碎片化”所帶來的影響。

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明，新組建的國家國際發(fā)展合作署統(tǒng)一履行以下職責(zé): 擬定對外援助的戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制援助方案和計劃，確定援助項目并監(jiān)督評估實施等[15]。這種職責(zé)設(shè)置正式將對外援助的決策職能獨立出來，有利于科學(xué)決策，避免了決策的部門化、碎片化，更加有利于發(fā)揮對外援助作為大國外交重要手段的作用，這種改革思路符合黨中央全面深化改革的精神?？v觀中國援外70年的改革發(fā)展歷史，對外援助決策不科學(xué)、不合理所造成的問題時有發(fā)生。作為一項社會實踐活動，對外援助有其特殊的規(guī)律，如對外援助不應(yīng)當(dāng)成為援助國的財政負(fù)擔(dān)，外來援助不應(yīng)當(dāng)對受援國造成援助依賴，援助決策不應(yīng)當(dāng)受領(lǐng)導(dǎo)人個人喜好的影響等。“文革” 期間中國援外部分決策的不科學(xué)導(dǎo)致了相應(yīng)的援助政策不僅沒有達到預(yù)期效果，反而透支了國民對援外工作的熱情。直到今天，中國的援外政策依然有部分民眾不理解、不支持，這是由于部分援助決策不科學(xué)所導(dǎo)致的后果。新組建的國家國際發(fā)展合作署是作為國務(wù)院的組成部門獨立存在的，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下共同行使對外援助的決策職能，有利于對外援助決策的科學(xué)化、戰(zhàn)略化，這是新時代中國對外援助決策體系的現(xiàn)代化戰(zhàn)略走向之一。

（二）執(zhí)行體系的高效化

長期以來，中國對外援助治理體系的執(zhí)行效率一直保持在較高水準(zhǔn)，這與兩方面原因有關(guān):一是中國的對外援助是真心誠意幫助受援國。在援助行動中，中國一向言而有信，答應(yīng)的援助承諾都會在第一時間落實到位。二是執(zhí)行高效是中國國家治理體系的一項重要特征，援外治理體系作為國家治理體系的組成部分也具有此項特征。例如，在2017年5月召開的第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席宣布中國將在未來3年向參與“一帶一路”建設(shè)的國家和國際組織提供600 億元人民幣援助[16]，現(xiàn)在這些援助政策都已經(jīng)得到落實。另外，在周邊國家發(fā)生重大自然災(zāi)害時，中國往往會在第一時間啟動應(yīng)急預(yù)案，向受援國提供緊急人道主義援助，幫助受援國渡過難關(guān)，這些都是中國援外執(zhí)行體系執(zhí)行高效的具體表現(xiàn)。在多次國際援助行動中，往往中國的援助物資已經(jīng)抵達受援國，一些國家的援助提案還處在無休止的爭論之中，甚至已經(jīng)承諾的援助物資落實到行動中也會大打折扣，這就是中國援外治理體系的比較優(yōu)勢所在。雖然在治理體系現(xiàn)代化的概念上有不同的爭論，但一套臃腫雜亂、效率低下的治理體系是不可能跟“現(xiàn)代化”沾上邊的，中國援外的高效率是執(zhí)行體系現(xiàn)代化的顯著特征之一。

國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革方案提出后，中國援外治理體系出現(xiàn)了一些新變化。一方面，中國援外決策體系走向獨立化，這有利于對外援助決策更加科學(xué)；另一方面，對外援助的執(zhí)行工作仍然由原有部門分工承擔(dān)，這說明黨中央、國務(wù)院對現(xiàn)有的援外執(zhí)行體系還是比較滿意的?，F(xiàn)有的援助執(zhí)行體系由國務(wù)院相關(guān)部委、地方商務(wù)部門、企事業(yè)單位以及駐外領(lǐng)事館等組成。在理順了對外援助決策體系以后，援外政策更容易得到更有效率的落實，這對提升對外援助的有效性，增強制度優(yōu)勢是有幫助的?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確指出，機構(gòu)改革始終以增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府的執(zhí)行力為要求。在援助改革中，即組建國家國際發(fā)展合作署加強決策能力，由國家國際發(fā)展合作署統(tǒng)籌各援助單位提高執(zhí)行能力。中國的國家治理體系不同于西方國家，西方國家奉行“三權(quán)分立”制，立法、行政、司法相互監(jiān)督、制衡，這種治理體系除了具有眾所周知的優(yōu)點以外，也存在著執(zhí)行效率低下的問題，各權(quán)力主體之間相互推諉，增加了協(xié)調(diào)成本。與西方國家不同，中國援外體系的現(xiàn)代化始終堅持以效率為落腳點，如果一套治理體系被貼上了“現(xiàn)代化”的標(biāo)簽，但是執(zhí)行效率低下，那么這種現(xiàn)代化也是不符合中國援外治理體系改革要求的。

（三）監(jiān)督體系的法治化

監(jiān)督體系一直是中國援外治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)。改革開放前，中國援外重政治效益，輕經(jīng)濟效益的行動邏輯不利于援外監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。改革開放以來，隨著援外治理體系的制度化推進，對外援助的監(jiān)督體系也逐步發(fā)展起來。對外援助主管機構(gòu)出臺了一系列監(jiān)督援外項目落實的制度，提升了援助的有效性。2014年，商務(wù)部頒布實施《對外援助管理辦法（試行）》，從對外援助的立項、執(zhí)行、人員到法律責(zé)任等都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，為完善對外援助的監(jiān)督體系做出了貢獻。進入新時代以來，黨中央提出了全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，并堅持法治國家、法治政府、法治社會全面推進，不斷開創(chuàng)依法治國的新局面。黨中央的這一決策部署為中國對外援助治理體系的改革指明了前進方向，隨著“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運共同體方案的提出，中國援外將會發(fā)揮更大的戰(zhàn)略作用，對外援助的支出也呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。在此背景下，推進對外援助治理體系的法治化進程，彌補對外援助監(jiān)督體系的短板，將會進一步增強對外援助的有效性。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對制定中國版《對外援助法》的重要性已經(jīng)達成了基本共識，中國援外要想避免走過去的彎路，需要推進對外援助的法治化進程。

隨著國家監(jiān)察委員會的組建，國家治理體系層面的監(jiān)督體系已經(jīng)建立起來，對外援助治理體系作為國家治理體系的組成部分，理應(yīng)受國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，這對彌補援外治理體系監(jiān)督職能的短板是有幫助的。除此以外，中國援外自身的監(jiān)督體系也應(yīng)當(dāng)與國家監(jiān)察體系的改革發(fā)展保持同步，努力構(gòu)建起具有中國特色的對外援助監(jiān)督體系。這種監(jiān)督體系一方面需要堅持法治監(jiān)督原則，使對外援助行動在法治的范圍內(nèi)活動，提升對外援助的綜合效應(yīng)；另一方面，監(jiān)督的主體范圍有必要進一步拓寬。對外援助不僅是一項政府行為，而且是一項社會行為，需要接受國內(nèi)民眾的監(jiān)督。當(dāng)前，一些民眾對援外行為不理解、不支持的行為時有發(fā)生，并用“窮大方”、“冤大頭”等形形色色的“帽子”加以指責(zé)。西方國家利用中國援外不透明的現(xiàn)狀攻擊、抹黑中國，與國內(nèi)的一些負(fù)面情緒形成內(nèi)外合力，對中國援外形象帶來了負(fù)面影響。因此，中國援外需要在加強法治監(jiān)督的同時，提高援助的透明化程度，爭取得到更多人的理解與支持，這對于減少對外援助治理體系現(xiàn)代化的改革阻力，更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運共同體大有裨益。

四、結(jié) 語

縱觀新中國70年改革發(fā)展歷程，中國援外治理體系與國家治理體系之間始終保持著同向同步的發(fā)展趨勢，國家治理體系的歷次重大調(diào)整都會帶來援外治理體系的變革。從這個意義上講，中國援外治理體系的現(xiàn)代化進程實質(zhì)上就是國家治理體系的現(xiàn)代化進程。在不同的歷史時期，改革理念的不同決定了中國援外治理體系呈現(xiàn)出不同的特點，但無論如何調(diào)整，中國援外治理體系始終堅持朝著現(xiàn)代化方向邁進的初衷沒有任何變化。中國特色社會主義進入新時代以來，面對國際發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)的新變化，習(xí)近平主席提出了共建“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運共同體方案，為全球治理貢獻了中國智慧，同時也為中國援外治理體系走向現(xiàn)代化提供了新的契機。2018年3月，伴隨著國家治理體系改革的契機，中國援外治理體系出現(xiàn)了重大調(diào)整，國家國際發(fā)展合作署的組建為提升對外援助的戰(zhàn)略職能提供了組織保障。雖然目前的援外執(zhí)行體系仍由各部門分工負(fù)責(zé)，但中國援外治理體系中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”式的改革思路已經(jīng)形成，這種改革方案更加有利于對外援助發(fā)揮出戰(zhàn)略作用，更好地服務(wù)于國家整體利益需求。在可預(yù)見的將來，中國對外援助治理體系的現(xiàn)代化必將有利于推進“一帶一路”建設(shè)，為增進人類社會共同利益做出更多貢獻。